INTEGRACIÓN REGIONAL. EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA. EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Durante los días 21 a 24 de noviembrre de 2023, el  Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD] ha celebrado en La Habana, Cuba, su XXVIII Congrreso sobre la Reforma del Esdado y de la Administración Pública. En el marco del mismo, ha trenido lugar la conferencia principal que ha dictado el académico y Vocal de la Junta Directiva de la Academia Española de Administración Pública, don Enrique Guerrero Salom. que reproducimos a continuación.

Integración regional. Experiencias y lecciones de la Unión Europea. El papel de las administraciones públicas.

Por Enrique Guerrero Salom.

Hay muchas razones para poner en marcha un proceso de integración regional, y pueden ser diversas cuando se trata de afrontar retos, aspiraciones o necesidades diferentes. Entre las primeras, figura la de alcanzar mayor músculo y desarrollo económico, potenciando las relaciones entre los miembros que se integran, su complementariedad, beneficios de las economías de escala, y sinergias.

También puede originar la integración la aspiración de articular una voz común audible y respetada, imposible de hacerse escuchar si cada uno la expresa por separado.

La justifica, muy fundamentalmente, la búsqueda de garantizar paz y estabilidad por medio de la cooperación, a un espacio territorial sometido históricamente a enfrentamientos o tensiones. O bien, la de estrechar la comunicación entre quienes comparten una lengua, tradiciones, culturas y una parte común de sus trayectorias históricas.

El nivel superior de aspiración es el de alcanzar algún día una plena integración política, en la que parte sustancial de la soberanía de cada país miembro se transfiera a instituciones, procesos y autoridades supranacionales, compartiendo luego su ejercicio común. En esa fase del proceso la integración va más allá, sustantiva y cualitativamente, de la mera cooperación.

No me atreveré a entrar en los procesos de integración latinoamericana, dado que sería el menos indicado y preparado para ello. Trataré, sin embargo, de exponer las razones, la dinámica y el itinerario de la integración de la UE, y de tanto en tanto entresacar alguna enseñanza, más que conclusión, que pueda ser útil a cualquier otro proceso de integración, sea cual sea el grado de madurez del mismo.

LA INTEGRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

Si valoramos el grado de integración y desarrollo de la Unión Europea por los avances alcanzados desde sus primeros pasos, hace ya más de siete décadas, no podemos sino concluir que la suya es una historia de éxito. Aunque con periodos de estancamiento, y otros tormentosos, en particular durante una buena parte del S. XXI, ha traído a la mayor parte del continente europeo paz, estabilidad y progreso económico y social.

Jacques Delors, Presidente por más de una década de la Comisión Europea en los años 80 y 90 del pasado siglo, afirmó que el proyecto europeo habría de aspirar a construir un espacio jurídico con una economía competitiva, con un sólido modelo social, garante de derechos y libertades democráticas, solidario territorialmente entre sus miembros, actor global en favor de la paz, la solidaridad y la cooperación internacional.

Obviamente la realidad nunca cumple las aspiraciones del diseño, incluso a veces las incumple descaradamente, pero si hemos de ser justos, la UE es el proyecto global que mejor combina libertad, seguridad y protección. Con una población por debajo del 7% de la población global, la UE aporta hoy casi la quinta parte de la producción mundial, y es una gran potencia comercial. Es un actor implicado en la defensa del multilateralismo y de sus instituciones, y contribuye con casi dos terceras partes a la cooperación mundial al desarrollo.

Esa es la Unión galardonada con el Premio Nobel de la Paz en 2012. Esa es la UE que Lula da Silva declaró patrimonio democrático de la humanidad. Ello no impide criticar sus insuficiencias, egoísmos o falta de ambición en algunas sus políticas, en particular las referidas a este continente americano.

ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA.

Todas las razones a las que antes he aludido para justificar una integración regional han estado detrás del inicio del proyecto de la UE. Pero la razón última y primaria que le dio origen fue precisamente la ruptura violenta de todos los vínculos económicos, comerciales, culturales y convivenciales en un largo periodo anterior a su fundación.

Las guerras asolaron el territorio europeo a lo largo de siglos, sea por causa de los intereses de las monarquías reinantes, por las sangrientas luchas de religión, por la exacerbación del nacionalismo, a veces por todo ello combinado. Entre 1870 y 1945 Europa sufrió la guerra franco prusiana que enfrentó a Francia y Alemania, y las dos guerras mundiales del S. XX, que alcanzaron a prácticamente todo el territorio europeo y Rusia, y que diezmaron su población, con más de 50 millones de muertos.

Fue la búsqueda de una paz duradera, la de acabar para siempre con ese ciclo autodestructivo, el factor intrínseco de mayor peso para proponer su creación. Como razón externa operó también la necesidad de posicionarse en un mundo entonces bipolar (USA y URSS), con una Europa divida en zonas de influencia de esos dos grandes actores, y con Alemania dividida en dos.

Hasta entonces, la idea más bien utópica de una Europa unida se había movido y alimentado básicamente en el reducido mundo cultural e intelectual, salvo alguna iniciativa política aislada, como la propuesta de crear una Federación Europea de parte del ministro francés de asuntos exteriores Aristíde Briand presentada ante la Sociedad de Naciones en 1929.

Fue sorpresivamente Churchill quien fundamentaría con mayor precisión la necesidad de crear una unión. Afirmaba en 1930 que el odio y la desconfianza de la Primera Guerra Mundial solo podrían ser superados por la cooperación y la dependencia, y se pronunciaba a favor de unos Estados Unidos de Europa, utilizando esta denominación por vez primera. Paradójicamente, animaría a hacerlo al tiempo que excluía la posibilidad de que el Reino Unido se incorporara a ellos. «Estamos con Europa, pero no en ella. Estamos vinculados, pero no comprometidos». Repetiría la idea 17 años después, al pronunciarse por reconstruir la familia europea empezando por una asociación entre Francia y Alemania, los actores más relevantes del conflicto histórico. “No puede haber renacimiento de Europa sin una Francia magnánima y una Alemania magnánima”, señaló.

Pero generalmente se sitúa el momento fundacional en 1948, en el Congreso de la Haya convocado por el Movimiento Europeo, al que asistirían grandes figuras que liderarían la integración en sus fases iniciales: Churchill, Adenauer, Miterrand, De Gasperi, Spaak, Spinelli, procedentes de países distintos, algunos de ellos con responsabilidades de gobierno recientes o futuras. Del Congreso saldrá la propuesta de crear el Consejo de Europa, materializado el año siguiente, pero sobre todo el impulso para poner en marcha efectiva el proceso de integración.

El espíritu que alimentaba esa propuesta fue expuesto con claridad por un teórico y consejero político francés, Jean Monnet. Propuso que para evitar la confrontación nacionalista histórica se habrían de gestionar los intereses comunes por medio de instituciones democráticas, que no debían reemplazar a las nacionales, sino ser complementarias y actuar en ámbitos donde la actividad nacional era ineficaz. Para ello habría que avanzar por etapas, pero Monnet tenía claro el objetivo político mayor, de raíz ciudadana europea, afirmando que “no coaligamos Estados, unimos hombres”, avanzando lo que finalmente acabaría siendo la UE, una unión de Estados y de ciudadanos.

En la práctica política fue Schuman, ministro francés de asuntos exteriores, quien propuso a Alemania en 1950 (9 de mayo) la creación de: “una federación europea imprescindible para la preservación de la paz”, puesto que la experiencia mostraba que “no hubo Europa y tuvimos guerra”.

Europa, dirá su Declaración, “no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”. La agrupación de las naciones europeas exigía que la oposición secular entre Francia y Alemania quedase superada. Con este fin, el Gobierno francés propuso que se sometiera “el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero a una alta autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa”. “De este modo se llevará a cabo la fusión de intereses indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una comunidad más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en divisiones sangrientas”.

Con la reacción positiva del canciller alemán Adenauer, con el apoyo de las grandes familias políticas europeas, socialdemócratas, democristianos y liberales, y con ese enfoque funcional y gradual se crearían la Comunidad del Carbón y del Acero en 1951, con la firma del Tratado de París, suscrito por Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo e Italia, y, más tarde, el Tratado de Roma, que crearía la Comunidad Económica Europea, y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, firmados ambos en 1957. Estos fueron los fundamentos iniciales de la posterior Unión Europea.

Los países signatarios del Tratado de Roma declararon su propósito de sentar las bases para “una unión cada vez más estrecha” entre los pueblos europeos, con un intercambio comercial equilibrado y una competencia leal, la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos y la reducción de las diferencias económicas y sociales entre las diferentes regiones. Declararon que la preservación de la paz era su objetivo último e invitaron a los países europeos a asociarse al mismo.

Se creó un mercado común basado en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Los países acordaron adaptar gradualmente sus políticas económicas y crearon una unión aduanera. El Tratado estableció algunas políticas comunes, singularmente una Política Agrícola Común (PAC), y una política comercial común, previendo la creación de otras conforme lo exigieran las necesidades o el propio desarrollo de la CEE. Se creó también el Fondo Social Europeo para mejorar las posibilidades de empleo y el nivel de vida de los ciudadanos, así como el Banco Europeo de Inversiones.

El Tratado abordó las instituciones y los mecanismos de toma de decisiones. Se creó así el Consejo de Ministros (que reúne a los Ministros responsables del área sectorial correspondiente en cada país), la Comisión Europea (que representa los intereses generales de la Unión, con comisarios de los países miembros pero sin mandato de los mismos), la Asamblea parlamentaria (que más tarde se convertiría en Parlamento Europeo), el Tribunal de Justicia (que dirime los conflictos de competencias y asegura el cumplimiento del Tratado) y el Comité Económico y Social (que representa a organizaciones empresariales y sindicales).

El despliegue de todas estas disposiciones requirió obviamente de un tiempo prolongado.   La unión aduanera se alcanzó pronto, pero el mercado común requirió década y media hasta su conclusión. Mientras tanto se ampliaron las políticas comunes a nuevos espacios como la política industrial, social o medioambiental, y se introdujeron reformas institucionales parciales.

Dos cambios sustanciales producidos en la década de los 70 marcarían un giro cualitativo en la identidad, funcionamiento y orientación de la CEE como una Unión Política y no solo económica y comercial. Con la entrada de Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, se produjeron en 1973 las primeras adhesiones a la Unión, iniciándose así una dinámica de sucesivas incorporaciones.

Las nuevas adhesiones se fueron produciendo comúnmente en un contexto de cambios políticos de envergadura de los países solicitantes. Grecia se incorporó en 1981, tras la caída de la dictadura de los coroneles en 1974. Portugal y España lo hicieron al mismo tiempo en 1986, una vez recobrada la democracia en 1974 y 1975 tras las dictaduras de Salazar y Caetano en Portugal y de Franco en España. Austria, Finlandia y Suecia entraron en 1995. República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia en 2004, años después de la desintegración de la Unión Soviética. Bulgaria y Rumania en 2007. Y, finalmente, Croacia en 2013. Entre tanto, en 1990 se reunificó en una sola Alemania la República Federal y la República Democrática, separadas tras la segunda guerra mundial.

Las condiciones requeridas para el ingreso fueron siempre las mismas, pero formalmente se especificaron en 1993 en los llamados criterios de Copenhague. El criterio político es que el país solicitante tenga instituciones democráticas estables, respete el Estado de Derecho, los derechos humanos y los de las minorías. El criterio económico es que disponga de una economía abierta. Además, se exige la aceptación de los objetivos y los compromisos de la Unión, así como haberse preparado para la integración en sus estructuras administrativas.

El segundo cambio fundamental se refirió al Parlamento Europeo. En sus inicios adoptó la denominación de “Asamblea Parlamentaria Europea”, pasando a llamarse Parlamento Europeo desde 1962. Inicialmente sus diputados eran designados por los parlamentos nacionales de los Estados entre sus miembros, disponiendo estos de un doble mandato. Pero desde 1979 pasaron a ser elegidos directamente por los ciudadanos de cada país y con un mandato exclusivo como miembros del Parlamento Europeo, lo que supuso un paso fundamental para su carácter democrático europeo. Con el paso del tiempo y tras sucesivas ampliaciones pasó de ser una institución con 142 miembros, en su primera sesión en 1958, a los 705 de ahora, y pasaron de expresarse en cuatro lenguas a las veinticuatro actuales. A la vez, sus competencias fueron incrementándose progresivamente, pasando de ser un órgano poco más que consultivo y declarativo, a ser colegislador y ejercer un control parlamentario sobre la Comisión, órgano ejecutivo de la Unión.

Durante un largo periodo la cooperación económica y comercial avanzaba y alcanzaba mayor número de materias, en tanto que la cooperación de carácter más político iba quedándose rezagada. No fue hasta el Acta Única Europea de 1987, 30 años después de los primeros Tratados cuando se dio el primer gran salto hacia la Unión como tal.

El Acta Única Europea creó un gran mercado interior, ampliando la competencia de la Unión en ámbitos como la cohesión económica y social, la política monetaria, la investigación y desarrollo tecnológico, el medio ambiente, y la cooperación en política exterior. Reforzó los poderes del Parlamento Europeo, otorgándole competencias legislativas, aunque limitadas.

Un elemento de mayor relevancia para el avance de la Unión y para el incremento de su legitimidad ciudadana fue la aprobación de los llamados Fondos de Cohesión, para apoyar la creación de infraestructuras en los países económicamente más rezagados, con la perspectiva de que sus economías convergieran progresivamente con las de los demás.  España fue un país particularmente beneficiado por esos fondos, uno de cuyos máximos impulsores fue Felipe González.

El siguiente gran salto político lo constituyó el Tratado de Maastricht (1993), que supuso una nueva etapa en el proceso de establecer “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”. Después de lo sucedido en 1989 con la caída del Muro de Berlín, la previsible acogida futura de los países que iniciaban sus transiciones democráticas requería una visión política más ambiciosa. Por ello se decidió que el nuevo Tratado crease formal y jurídicamente la Unión Europea. El Tratado creó también el Banco Central Europeo.

El Tratado de Ámsterdam (1997) sirvió para establecer el concepto de “ciudadanía europea” impulsado en 1995 por la presidencia rotatoria española de la UE. Durante esta presidencia, el Consejo Europeo de Madrid acordó que la denominación de la moneda única sería “euro”. Ámsterdam fortaleció asimismo al Parlamento Europeo al ampliar las materias en las que se establecía la codecisión entre Parlamento y Consejo, e introdujo la facultad de aprobación del candidato a la presidencia de la Comisión y de ésta como órgano colegiado. El Tratado de Niza (2003) aportó una serie de reformas en los órganos de la Unión para prepararla mejor para la inminente entrada de otros 10 miembros, lo que evidentemente habría de cambiar su funcionamiento institucional.

Pero con la convicción de que las reformas acumuladas en una década, Maastricht, Ámsterdam, Niza, no habían dado un salto suficientemente ambicioso, el Consejo Europeo decidió organizar una Convención que preparase el debate sobre el futuro de la Unión Europea, y que abordase la elaboración de una Constitución para los ciudadanos europeos.

La Convención, compuesta por representantes de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, diputados de los Parlamentos nacionales, diputados del Parlamento Europeo y miembros de la Comisión, 105 miembros en total, elaboró y debatió un texto que se convirtió en el proyecto de “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”. Aprobado por el Parlamento Europeo y sometido a ratificación por cada uno de los Estados miembros, el texto fue rechazado en referéndum por Francia y por los Países Bajos en 2005. El proceso fue reconducido hasta que finalmente se aprobó el Tratado de Lisboa, texto actualmente vigente desde 2009, que preservó la mayor parte de los contenidos de la Constitución a cambio de abandonar esa denominación.

EL TRATADO DE LISBOA Y LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UE.

El Tratado de Lisboa establece tres tipos de competencias: competencia exclusiva, en ámbitos en los que solo la Unión puede legislar, mientras que los Estados miembros se limitan a aplicar la legislación europea; competencia compartida, en ámbitos en los que los Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en la medida en que la Unión no haya ejercido su competencia; y competencia de apoyo, en ámbitos en los que la Unión adopta medidas destinadas a apoyar o complementar las políticas de los Estados miembros.

El Tratado de Lisboa otorga a la Unión personalidad jurídica propia. Los Estados miembros solo pueden firmar acuerdos internacionales que sean compatibles con el Derecho de la Unión.

El Tratado de Lisboa prevé por primera vez un procedimiento formal aplicable a los Estados miembros que deseen retirarse de la Unión. Ha sido el caso del Reino Unido que decidió abandonarla tras el referéndum de 2016.

El Tratado de Lisboa refuerza la democracia y la protección de derechos fundamentales, y establece una nueva configuración institucional. El Parlamento pasa a ser compuesto por «representantes de los ciudadanos de la Unión» y no por «representantes de los pueblos de los Estados». Sus poderes legislativos se amplían al tiempo que se establece la plena igualdad entre el Parlamento y el Consejo por lo que respecta a la aprobación del presupuesto anual. El Parlamento elige ahora al presidente de la Comisión por mayoría de sus miembros a propuesta del Consejo Europeo. El número máximo de diputados al Parlamento Europeo se ha fijado actualmente en 705, con una representación proporcional decreciente en función de la población de cada Estado. Alemania elige el máximo número, 96, y el mínimo es de 6, para garantizar alguna proporcionalidad en los países más pequeños

El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo Europeo, formado por los Jefes de Estado y de Gobierno, como la institución de la Unión responsable de darle “los impulsos necesarios para su desarrollo» y definir «sus orientaciones y prioridades políticas generales». El Consejo Europeo elige a su presidente por mayoría cualificada para un mandato renovable de 30 meses. El Presidente asume la representación exterior de la Unión, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

El Tratado de Lisboa mantiene el principio de la doble mayoría (de ciudadanos y de Estados miembros) en el sistema de votación. La mayoría cualificada se alcanza cuando una propuesta recibe el apoyo del 55 % de los miembros del Consejo (en la práctica, 15 Estados de 27), equivalentes, como mínimo, al 65 % de la población de la Unión. Para constituir una minoría de bloqueo, deben oponerse a la propuesta al menos cuatro Estados miembros.

Puesto que el presidente de la Comisión es elegido y designado teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo, su legitimidad política queda reforzada. El presidente distribuye las carteras entre los comisarios, si bien sobre los candidatos que proporcionan cada estado miembro, uno por país.

Salvo en materia de política exterior y de seguridad común (PESC), todas las actividades de la Unión se someten a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En los ámbitos en los que la Unión no disponga de competencia exclusiva, al menos nueve Estados miembros pueden establecer una cooperación reforzada entre ellos.

En la política común de seguridad y defensa (PCSD), el Tratado de Lisboa introduce una cláusula de defensa mutua, que dispone que todos los Estados miembros están obligados a prestar asistencia con todos los medios de que dispongan a un Estado miembro objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano.

LA UE FRENTE A LAS CRISIS DEL S. XXI

Es un tópico con fundamento que el proyecto europeo acelera su avance en situaciones de crisis, y se estanca y acomoda en periodos de normalidad, en los que suele responder a los problemas con “demasiado poco y demasiado tarde”. También es una evidencia histórica que siempre avanza a través de realizaciones concretas y no como consecuencia de un diseño cuidadosamente planificado.

A lo largo del S. XXI, la UE ha afrontado tres crisis de gran dimensión, a la que podría añadirse la crisis de refugiados, en su mayoría sirios, de 2015. Las tres han sido a la vez crisis globales: la financiera y económica a partir de 2008, la del Covid 19 desde 2020, y la guerra en Ucrania en 2022.

Ante esas crisis su respuesta ha sido muy distinta. En la financiera fue tardía, confusa, divisiva, insolidaria y con cierto retroceso hacia la renacionalización del poder en favor de los Estados miembros. En las del Covid y Ucrania ha sido rápida, potente, coordinada, solidaria y con avances en el proceso de federalización, más en el contenido de las políticas que en la toma de decisiones o el reequilibrio institucional. El Consejo ha seguido marcando las respuestas, pero dada la dimensión de las mismas y la necesidad de articularlas rápidamente, ha requerido igualmente un fortalecimiento operativo de la Comisión y más actividad de control en el Parlamento Europeo.

Como consecuencia de estas crisis, la UE se ha confrontado con sus debilidades estratégicas, y ha abordado con decisión políticas hasta ahora hibernadas, singularmente en su seguridad defensiva, energética y alimentaria.

La historia de la Unión Europea a lo largo de siete décadas ha revalidado una y otra vez lo acertado del diagnóstico inicial de Schuman: “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto. Se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”. La realidad de los tres últimos años ha vuelto a mostrar, más claramente que nunca, que la idea europea crece fundamentalmente cuando tiene que hacer frente a necesidades que solo admiten una respuesta de conjunto.

Podríamos decir, desde un plano politológico, que la evolución de la UE responde en muchos aspectos al enfoque del neo institucionalismo organizacional. Las instituciones evolucionan lentamente. En situaciones de normalidad, los cambios, si se producen, son adaptaciones a lo ya existente. Se resisten a hacerlo de manera completamente programada, pues las innovaciones no siempre pueden controlarse con precisión. De ahí que los cambios programados, ambiciosos, intencionales, tienen menos probabilidades de acabar prosperando que los acumulativos y adaptativos.

A lo largo del S. XXI, la Unión ha puesto en marcha dos estrategias de crecimiento cuidadosamente diseñadas y programadas que, sin embargo, no han logrado ni de lejos los objetivos fijados, al ser desbaratada su implementación por cambios exógenos sobrevenidos.

Ha sido el caso de la Estrategia de Lisboa, adoptada en el año 2000, que fijaba para la década que se iniciaba el objetivo de convertirse “en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo”, creciendo de forma sostenible, creando más y mejores empleos, y con mayor cohesión social. La crisis financiera global iniciada a finales de 2007, su inmediata traslación a la economía productiva, su impacto en la destrucción de empleo y el deterioro de las políticas sociales, bloqueó la viabilidad de la estrategia.

En 2010, la Unión adoptó la Estrategia Europa 2020 con el objetivo de salir de la crisis por medio de reformas en la gobernanza económica y mayor coordinación de las políticas económicas. La Estrategia cuantificaba objetivos relativos a tasa de empleo, inversión en investigación y desarrollo, reducción de emisión de gases de efecto invernadero e incremento de energía renovable, reducción del abandono escolar y aumento de titulados en enseñanza superior, y reducción de la pobreza y la exclusión social. De nuevo, la persistencia de la crisis económica ralentizó o bloqueó la consecución de esos objetivos. Finalmente, el impacto del COVID cambió completamente ese escenario fijado para 2020.

Sin embargo, en momentos de crisis, la UE desmiente el enfoque meramente continuista. Tanto la crisis financiera y económica, como la producida por la COVID, y finalmente el impacto de la guerra de Ucrania, todas ellas originadas externamente, imprevistas y por tanto no programadas, han exigido y propiciado avances muy importantes, rompiendo las resistencias a progresar en campos como el fiscal, energético, o seguridad y defensa, hasta ahora prácticamente congelados por los Estados Miembros.

Aunque las tres crisis han conducido a cambios relevantes, el sentido de las respuestas ha sido casi antagónico entre la primera y las dos últimas. La respuesta a la crisis financiera y económica se correspondió como un calco al tópico del “demasiado poco, demasiado tarde”. La reacción fue débil, las respuestas fueron limitadas, al no prosperar las de mayor ambición fiscal, como la emisión de bonos de deuda conjunta; divisivas, al ser más neutras para los países más ricos y más dañinas para los más endeudados; insolidarias, al exigir mayores sacrificios a los más perjudicados y al no contemplarse mecanismos de compensación; intergubernamentales, al resistirse los Estados a otorgar mayores competencias a las instituciones comunitarias para gestionar un problema del conjunto.

No fue hasta 2012 cuando la UE adoptó, aunque tímidamente, medidas fiscales de crecimiento que compensaran la política de austeridad y recortes que, además de retardar la salida de la crisis, produjo graves daños en el tejido social. Fue la intervención del Banco Central Europeo, que revirtió la política anterior de ceñirse exclusivamente a la política monetaria, la que estabilizó la situación financiera y permitió retomar el crecimiento. Las características negativas se repitieron cuando en 2015 hubo que afrontar la llegada de refugiados y emigrantes, en su mayoría huidos de las guerras de Siria y Afganistán. La insolidaridad entre los Estados impidió una gestión adecuada de un flujo que apenas suponía el 0,5% de la población de la Unión, y la puesta en marcha de una política de asilo acorde con sus proclamados principios y valores.

No es de extrañar que al tomar posesión como Presidente de la Comisión Europea en 2014, Jean Claude Junker definiera a la suya como “la Comisión de la última oportunidad”, asumiendo que el proyecto europeo afrontaba un verdadero riesgo existencial. La Unión no salía de la crisis económica, los daños sociales eran intensos, la legitimidad entre sus ciudadanos estaba bajo mínimos, al atribuírsele en muchos países ser una madrastra, que solo recetaba sacrificios, en vez de una madre protectora que aseguraba oportunidades, y por todas partes crecían partidos y movimientos eurofóbicos, que prometían repetir el ejemplo británico que había votado en 2016 salir de la Unión.

Las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 tocaron fondo en la participación ciudadana, siempre más baja en cada elección desde 1979, lo que resultaba paradójico dado que eso sucedía mientras la Unión tomaba cuerpo, y mientras el Parlamento se convertía en colegislador con poder de veto sobre las propuestas de la Comisión.

Sin embargo, la respuesta a la crisis del Covid a partir de 2020 y la de Ucrania en 2022 ha tomado un rumbo diametralmente opuesto. Las elecciones europeas de 2019 habían enviado ya una mejor señal, al incrementarse la participación en más de 8 puntos, creciendo en 19 de los 27 países, conteniendo el avance de eurófobos, soberanistas y populistas. Precisamente a consecuencia de la crisis la ciudadanía europea había captado mejor que antes la relevancia de articular respuestas conjuntas y de dotar de mayor legitimidad y fortaleza a las instituciones comunitarias.

El Covid sería el gran acelerador de esa transformación. En respuesta a la pandemia, que en sus fases iniciales castigó a Europa más que a otras áreas del mundo, la Unión asumió la garantía de la compra conjunta de vacunas y la distribución equitativa entre los países, y articuló apoyo financiero para afrontar las necesidades inmediatas.

Pero el cambio más decisivo y estructural vino de la mano de la respuesta a la repentina y profundísima crisis económica provocada por el cese de actividad. Requería acción inmediata y potente, y por primera vez afectaba a todos los países por igual. La permisividad que ofrecía el nuevo escenario permitió avanzar, de una sola vez, varios estadios que se habían resistido a la Unión en lo referente a la corresponsabilidad fiscal.

El Plan de Recuperación y Resiliencia Next Generation EU (NGEU, por sus siglas en inglés), adoptado en julio de 2020, movilizará 750.000 millones de euros hasta 2023-2024 (390.000 en transferencias directas, que los países no tendrán que devolver, y 360.000 en préstamos), que se sumarán al Presupuesto Plurianual de la UE 2021-2027, por valor de 1.180.000 millones de euros. Para dar idea del significado del Plan NGEU, España recibirá un total de 140.000 millones de euros entre transferencias y préstamos en tres o cuatro años, lo que supone en torno al 10% de su PIB anual.

Siendo determinante la potencia de la respuesta, lo más significativo políticamente es que esos fondos provendrán de deuda emitida por la Comisión Europea, con la autorización del Consejo, es decir de los Estados Miembros. El endeudamiento de la UE y la emisión de bonos conjuntos habían sido líneas rojas en la larga crisis económica y financiera. Por ello, ahora se ha hablado de un “momento Hamiltoniano” de la UE, en referencia a la asunción por el poder federal de la deuda de los Estados como momento fundacional de los Estados Unidos de América. Por eso se puede hablar propiamente de un fuerte impulso a la federalización de la Unión por medio de una realización concreta más que de un diseño previamente preparado.

Por su parte, el desencadenamiento de la guerra en Ucrania ha colocado a la UE ante el espejo de sus debilidades y de sus dependencias. Por primera vez desde 1945, un proyecto político que surge para acabar con las guerras en su propio seno, afronta una en su frontera directa (la de los Balcanes en los 90 fue una guerra “interior”, sin una amenaza directa a la Unión). Las consecuencias derivadas de esa guerra evidencian su fragilidad estratégica y muestran la necesidad de afrontar la era de su madurez.

Desde el final de la segunda guerra mundial el proyecto europeo ha ido creciendo en una era de confort, con un comercio internacional abierto y seguro en el que abastecer sus necesidades por medio de un intercambio favorable. Ha gozado de la protección externa de seguridad por la OTAN, lo que le ha permitido ejercer un cómodo soft power, unas relaciones internacionales amables.

La guerra obliga a plantearse un cambio decisivo de orientación y de políticas ante el giro radical en su entorno estratégico. El Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros), declaró que la agresión a Ucrania constituía “un vuelco descomunal en la historia europea” y generaba “una nueva realidad”, por lo que había que tomar decisiones relevantes en tres dimensiones clave: el refuerzo de las capacidades de defensa, la reducción de la dependencia energética y el desarrollo de una base económica más sólida, fortaleciendo una política industrial algo debilitada en favor de una economía de servicios. A ello se puede añadir la seguridad alimentaria y la inmigración.

La defensa europea está en manos de los propios países, si bien la mayoría, aunque no todos, son, a la vez, miembros de la Organización del Atlántico Norte (OTAN, NATO por sus siglas en inglés), lo que ha aliviado el coste de garantizarse su propia defensa como UE. Sumadas las de cada uno las capacidades militares son importantes, pero ahora la Unión plantea no solo un aumento del gasto, sino inversiones conjuntas, desarrollo de capacidades de manera colaborativa, mejora de la movilidad militar, capacidad de despliegue. Todo ello se enmarca en la construcción de soberanía europea, complementando a la OTAN, que sigue siendo el pilar de la defensa colectiva de sus miembros. Como efecto de la guerra, Suecia y Finlandia, miembros de la Unión que no formaban parte de la OTAN ha solicitado su adhesión a la misma.

La UE carece prácticamente de fuentes propias de energías fósiles, ha ido abandonando el uso del carbón para evitar la emisión de gases invernadero, y ha marcado, aunque con la notable excepción de Francia, una especie de moratoria al uso de la energía atómica. Sus grandes exigencias energéticas las ha cubierto con importaciones de distintos productores, pero con una gran dependencia directa de Rusia que hasta la guerra proveía del 26% del petróleo, 38% del gas, 17% del gas licuado, y 49% del carbón, del total de sus importaciones. También de materia primas minerales y de fertilizantes.

La guerra obliga a buscar otros proveedores y diversificarse, mejorar las redes de conexión entre los países, reforzar la planificación de contingencia. Pero sobre todo plantea que, dada su carencia de fuentes propias, su seguridad energética está vinculada a su autosuficiencia en energías renovables. De ahí que se aborde un esfuerzo de gran dimensión en inversión en tales energías a través de los fondos NGUE señalados.

El impacto de la guerra es igualmente incisivo en lo referente a la seguridad alimentaria. Ucrania proveía a la UE de casi el 50% de su consumo de cereales y de aceites vegetales, así como de cantidades igualmente importantes de otros alimentos. A lo largo de décadas, la Unión ha ido abandonando o reduciendo su propia producción alimentaria para abastecerse a través de acuerdos comerciales internacionales. Ahora, la inseguridad global y la amenaza de desabastecimiento, plantea que se puedan retomar algunas producciones clave, lo que conllevará la necesidad de reformular la Política Agraria Común, un potente sistema de subvenciones, incentivos y desincentivos, que ha constituido una pieza clave en la gestión de la Unión.

Estos impactos y transformaciones llevan a preguntarse a políticos, expertos, organizaciones europeístas, si estamos efectivamente en un “momentum” cualitativamente distinto hacia la federalización de la construcción europea, o se trata de un salto de emergencia que podría revertirse si se supera el escenario de la confluencia casi simultánea de las crisis. El riesgo es que, tras la potente respuesta inicial, pueda cundir la división por cansancio y por distintos intereses específicos de los países.  Asimismo, sigue pendiendo sobre la Unión la amenaza de las fuerzas contrarias a su mayor fortalecimiento, e incluso a su mantenimiento actual, en países centrales como Francia e Italia, tanto en el espectro de la derecha como en el de la izquierda.

Un riesgo añadido que aparece en el horizonte sería una mala digestión de un confuso proceso de potencial ampliación de la Unión. En la reunión del Consejo Europeo de junio de 2022, se abordó la situación de los procesos de solicitud de ingreso de Ucrania, Moldavia, Georgia, Macedonia del Norte, Serbia, Bosnia y Herzegovina. Ante esa complejidad, se ha planteado, particularmente por el Presidente francés Macron, la creación de una especie de segundo círculo de países europeos con los que mantener una relación estrecha y específica sin necesidad de que entren a formar parte de la Unión,

Como conclusión, podríamos subrayar que las distintas respuestas dadas por la UE y por sus Estados Miembros a la crisis financiera y económica de 2008 y las crisis del Covid y de Ucrania demuestran, una vez más, que la política cuenta, y desmontan la falacia de la llamada TINA (“No hay Alternativa”), promulgada por el enfoque neoliberal desde los años 80 del pasado siglo. La UE lo ha desmentido en la práctica.

EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA.

El papel desempeñado por las administraciones públicas de los países miembros ha sido fundamental para consolidar la integración europea. A lo largo de un proceso de décadas, la ampliación de competencias transferidas a la Unión y la consecuente necesidad de rediseñar las de los Estados una vez producida esas transferencias, ha exigido un cambio sostenido de la mentalidad, las estructuras y procesos de sus administraciones, al tiempo que se iba volviendo más consistente y compleja la propia administración de la Unión.

Cuando un Estado solicita su ingreso en la UE se inicia un largo y complicado proceso de negociación con la administración de la Unión, que abarca innumerables materias y que comporta alcanzar delicados equilibrios con los otros estados miembros. A modo de ejemplo, España presentó su solicitud en 1977 e ingresó en 1986, casi una década después. Durante este periodo, la administración nacional tiene que ir preparándose para un triple objetivo.

En primer lugar, proveer al negociador político de la información y asesoramiento necesarios para defender mejor las posiciones nacionales y contraponerse a las resistencias de países ya miembros en campos en que colisionan los intereses de unos y otros, así como participar integrada en los equipos de negociación.

En segundo lugar, la entrada en la UE exige la incorporación al derecho interno del solicitante de toda la reglamentación en vigor producida hasta ese momento por la Unión, algo denominado el “acervo comunitario”, conjunto de normas, actos, principios y programas que vinculan a todos los Estados miembros y que constituyen la base común del funcionamiento de la Unión en cualquiera de sus ámbitos. Ello supone un ingente trabajo normativo, así como una estrategia prolongada para obtener el know how necesario para gestionarlo. Hacerlo bien requiere compartir información, experiencia y buenas prácticas con las administraciones de los países que se incorporaron antes, y establecer vínculos estables con la administración propia de la Unión.

En tercer lugar, tiene que prepararse para el cambio cultural y procedimental que va a suponer la futura incorporación. Cambiarán las competencias y los procesos de decisión nacionales, que dejarán de ser completamente autónomos, o si se quiere decir soberanos, para insertarse en decisiones negociadas y tomadas colectivamente con todos o con otros miembros. Al mismo tiempo habrá que seguir regulando y gestionando los campos de actuación no transferidos, que son muy relevantes en políticas públicas y servicios de dimensión social, tales como educación o sanidad, políticas de empleo o pensiones.

Para cumplir ese triple objetivo, las administraciones necesitan también revisar el perfil de sus profesionales. Los productores de normativa y los gestores directos de las políticas públicas pierden su anterior casi exclusividad, y emergen los perfiles asociados a una visión más global, a la habilidad y capacidad para negociar y al mismo tiempo para competir, la disponibilidad para integrarse en equipos de trabajo multidisciplinares, el conocimiento preciso de los intereses, fortalezas y debilidades de aquellos con los que se negocia y se compite, el manejo en ámbitos culturales diversos, con distintos idiomas de trabajo.

Todo ello exige un alto nivel de preparación en competencias diversas que deben buscarse en el proceso de selección de funcionarios, además de una alta profesionalización y neutralidad política en el ejercicio de sus funciones, y una cuidadosa estabilidad en el nivel directivo, requisitos que, con alguna excepción menor, cumplen todas las administraciones europeas.

Una vez miembro de la Unión, en algún momento le corresponderá al país presidir de forma rotatoria durante un semestre los Consejos de Ministros europeos, dirigiendo los trabajos en curso relativos a las diversas materias. España lo presidió por primera vez en 1989, tres años después de su ingreso, y lo está presidiendo ahora mismo. Es sobre las administraciones nacionales del país que preside sobre las que recae hacer avanzar los asuntos en marcha, impulsar acuerdos entre los ministros sectoriales de los distintos países, proveer de nueva agenda de futuro. Ello requiere una administración altamente eficiente y con visión política.

La necesaria y constante adaptación al itinerario de la integración y a los cambios en la definición de las políticas comunitarias exige asimismo una administración innovadora, más abierta a la flexibilidad que a la rigidez burocrática, en la que la respuesta a la acumulación de crisis disruptivas exige la propia capacidad de responder también disruptivamente, colisionando muchas veces con la cultura largamente dominante en las estructuras administrativas y en las prácticas funcionariales.

ALGUNAS ENSEÑANZAS A CONSIDERAR.

Resulta obvio subrayar que todo proceso de integración regional parte de situaciones distintas, aspira a logros diferenciados, y opera sobre realidades específicas. Pero de la experiencia del proceso que ha conducido a la UE actual quizás se puedan extraer algunas enseñanzas.

Quizá la más importante sigue siendo la visión de sus impulsores políticos e intelectuales. Volvamos otra vez a Schuman: “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”. Se trata efectivamente de ponerse en marcha con avances concretos que generen confianza, compartir esfuerzos y obtener beneficios comunes, evitar de inicio lo que inevitablemente confronta, lo que bloquea e impide avanzar.

No hay que pretender tener un diseño de desarrollo futuro extraordinariamente preciso y reglado que luego no pueda soportar alteraciones de escenario a las primeras de cambio.  Al mismo tiempo se trata de no predeterminar rígidamente de inicio estructuras y procesos que imposibiliten la flexibilidad necesaria para adaptarse a un proceso que tendrá necesariamente fases acumulativas y otras de innovación. Señalaba Aristóteles que el comienzo es más que la mitad de todas las cosas. Los errores en ese comienzo pesan muchísimo más que otros en el recorrido, que acaban siendo más fácilmente reversibles.

La UE ha cometido algunos de esos errores de inicio. En primer lugar, su excesiva complejidad institucional. En tono de humor, pero reflejando una realidad, se ha dicho que la UE es un OPNI, un Objeto Político No Identificado, precisamente por esa complejidad que la hace poco asimilable a la estructura institucional que conocemos de un Estado Nacional.

Su estructura contiene un Consejo Europeo, compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de sus 27 Estados Miembros, en los que se mezclan monarquías parlamentarias, repúblicas parlamentarias, repúblicas presidencialistas, y en los que en no pocos de ellos conviven un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno, a veces de fuerzas políticas distintas y no siempre bien avenidos. Ese Consejo Europeo es de facto la última voz en las decisiones estratégicas de la Unión.

Contiene asimismo una Comisión Europea, órgano ejecutivo de la Unión, compuesta por un Comisario de cada uno de los 27 países miembros, propuestos por los gobiernos respectivos, pero no sometidos formalmente a la disciplina de sus países, y que ejercen competencias sectoriales específicas. Ese conjunto de Comisarios, que forman parte de un órgano colegiado, refleja necesariamente la pluralidad política de los gobiernos de origen, que además pueden cambiar de signo en el periodo de su mandato de cinco años, mientras permanece el Comisario designado por el gobierno anterior. Esta pluralidad política obliga necesariamente a que la Comisión sea en la práctica un órgano de consenso, lo que resulta discutible para la homogeneidad que habitualmente requiere un ejecutivo, y que igualmente resulta un obstáculo para la toma rápida de decisiones.

El poder legislativo no se parece tampoco al propio de los Estados nacionales.  Hemos señalado que el Parlamento está compuesto hoy por 705 miembros y su elección sí es pareja a la de los parlamentarios nacionales. Voto directo, secreto, sistema proporcional corregido. Pero sus competencias son más complejas. Carece de iniciativa legislativa, que corresponde a la Comisión, y es colegislador junto al Consejo, lo que exige siempre un acuerdo entre ambos y la posibilidad de un veto mutuo. Controla a la Comisión, pero no al Consejo. Puede derribar al Presidente de la Comisión o a la Comisión en su conjunto a través de un voto de censura (lo que ha sucedido en una ocasión), pero no puede por sí mismo proponer a un Presidente de la Comisión. Puede vetar el presupuesto, pero no ser el proponente del mismo.

La UE dispone de un banco central, el Banco Central Europeo (BCE), a cuyo cargo está la política monetaria del euro. Pero solo 20 de los 27 miembros forman parte de la moneda común, en tanto que los 7 restantes mantienen su propia moneda. El BCE tiene como mandato preservar la estabilidad monetaria, pero no la de intervenir primariamente en la política económica y fiscal, aunque de hecho sus decisiones monetarias impactan de lleno en esas políticas.

La Unión dispone igualmente de una Corte Europea de Justicia, cuya función primordial es la de garantizar la supremacía del derecho de la Unión sobre los derechos nacionales en caso de conflicto entre ambos, así como el respeto a los principios, a los derechos fundamentales y al ordenamiento jurídico comunitario. Pero a su vez los Estados son parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del que también son parte otros países europeos no pertenecientes a la Unión, y que es la última instancia en la defensa de esos derechos.

No acaban aquí las complejidades de la Unión. La política exterior sigue estando en manos de los Estados, al tiempo que la Comisión cuenta con un Vicepresidente que es el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. En casi todos los asuntos de relevancia, incluidos los conflictos actuales en su vecindad, es difícil encontrar una posición común entre sus miembros, muy influidos por sus herencias históricas y por sus intereses nacionales. Por ello, la Unión es un actor global impredecible, sin una indiscutida autoridad identificable en el exterior.

Por todo lo anterior no es extraño que se haya utilizado el símil de Onion para la UE, además del expresivo juego de palabras. En la primera capa de la cebolla están todos los Estados Miembros. Pero en las sucesivas capas faltan algunos de ellos y no siempre los mismos. No todos están en el euro. No todos están en el sistema Schengen, de desaparición de fronteras para el movimiento de ciudadanos. Unos han firmado la Carta Social y otros se han abstenido de ser parte de la misma. Uno tiene veto en el Consejo de Seguridad, la mayoría ni siquiera pertenecen al mismo. Varios pertenecen al G7, al mismo tiempo que lo hace la Unión como tal.

Esa complejidad no solo tiene implicaciones operativas, al introducir una complicadísima gobernanza. Erosiona también la legitimación ciudadana, que en muchos casos se distancia al ser incapaz de comprender ese abanico de entresijos, alejándola de una implicación personal más directa. De ahí que, aunque las políticas son cada vez más europeas en su contenido, la competición política y mediática continúa siendo básicamente nacional. Ello limita la consolidación de un demos genuinamente europeo.

En segundo lugar, puede resultar decisivo no tomar en la fase inicial opciones estratégicas que imposibiliten la flexibilidad o el cambio si resulta necesario. En el caso de la UE, el sometimiento de la mayoría de las decisiones fundamentales a la unanimidad de los Estados Miembros ha acabado conduciendo al bloqueo de reformas consideradas necesarias por la gran mayoría de aquellos. Quizás la unanimidad podía ser funcional cuando la Unión la componían los seis miembros fundadores, muy homogéneos entre sí, o con los primeros que se incorporaron después, pero es inmanejable cuando el número de miembros se multiplica por casi cinco y aumenta además la heterogeneidad entre ellos a cada nuevo ingreso.

La regla de la unanimidad conduce muy frecuentemente a que no se tomen decisiones o a que se tomen tardíamente tras una procelosa y frecuentemente agria negociación, o a que se tomen adoptando el mínimo común denominador, rebajando la efectividad de la respuesta.

Muchos países estarían dispuestos en determinados momentos a abordar la supresión de la unanimidad en prácticamente todos los campos sobre los que actualmente se aplica. El problema es que para esa reforma se requiere igualmente unanimidad, lo que conduce a un callejón sin salida. Pero su pervivencia ya interfiere continuamente en el funcionamiento eficaz de la Unión en ámbitos estratégicos y en su dimensión como actor global. Y lo haría, o lo hará, todavía más difícilmente manejable con las futuras ampliaciones que se perfilan en el horizonte.

CONCLUSIÓN

El cambio es una característica fundamental de la sociedad, al tiempo que una necesidad para avanzar. Conocemos periodos de una gran estabilidad seguidos de otros en los que se aceleran las transformaciones. La última década y media se inscribe entre los segundos. Hemos vivido dos grandes crisis que han golpeado a la mayoría de las sociedades, la económica y financiera y la del Covid, la segunda completamente global. Estamos sufriendo la que pone más en riesgo el futuro mismo de la humanidad, el cambio climático que nos altera ya, pero que condicionará en múltiples dimensiones la vida de las futuras generaciones. Como consecuencia de las crisis referidas pareciera haberse frenado la globalización. Por todas partes han surgido políticas de carácter proteccionista, propuestas de encerrarse en el ámbito estrictamente nacional para defenderse de los demás. Han resurgido los nacionalismos y se han deteriorado las instituciones multilaterales.

Pero por debajo de lo aparente, el mundo se ha ido organizando en torno a grandes actores en una realidad multipolar. China se ha consolidado como la primera o segunda economía del mundo, como un coloso tecnológico y con una cada vez mayor influencia económica y comercial en todos los continentes. India, la mayor población del mundo, está en la antesala de acompañarla como gran potencia, y no siempre están bien avenidas. Los BRICS amplían sus miembros y suponen ya la cuarta parte del producto mundial. El Sur Global obtiene músculo en la geopolítica. En 2050 se prevé que entre las diez mayores economías del mundo figuren China, India, Indonesia, Brasil, Rusia y México. Además de Japón, solo tres economías llamadas occidentales figurarán en ese ranking, Estados Unidos de América, Alemania y Reino Unido. Su prolongada hegemonía ha tocado ya a su fin.

Ante esta dinámica de la realidad, las asociaciones y los procesos de integración son más necesarios que nunca. Los son para responder conjuntamente con capacidad de influir y decidir ante los retos fundamentales que son realmente globales, el cambio climático, la demografía y las migraciones, la energía, la seguridad, la lucha contra la pobreza, la pervivencia de la democracia, la gobernabilidad global.

Insertando a la UE en esta conclusión, su progreso como unión política es estratégica para los países que forman parte de la misma o que se incorporen en el futuro. Hemos visto que, de sus 27 miembros actuales, solo Alemania aparecerá en el citado ranking de 2050. Hemos visto que la Europa de la UE no puede asegurarse hoy la energía por sí misma, y que adolece de debilidad para garantizarse su propia defensa. De no existir la Unión, seguramente algunos de sus miembros hubieran sucumbido ya a tentaciones más o menos autoritarias, y ha sido el incentivo de permanecer en la misma y los frenos impuestos por el marco común, los que han permitido que prevalezca la democracia en todos ellos. Ochenta y cuatro años después del inicio de la segunda guerra mundial, la guerra ha vuelto al escenario europeo, a la frontera misma de la Unión, pero en su interior ha sido capaz de contener las tensiones y diferencias que hicieron colapsar la paz en el pasado.

Todo ello son razones para seguir avanzando por el camino emprendido en 1957.