El futuro del sistema público de pensiones: Líneas de actuación.

“(No) politician, no political party, no political group could possibly destroy the Social Security and still maintain our democratic system”

Frances Perkins, “The roots of Social Security” (1962)

1. Consideraciones preliminares

I. Nuestro sistema público de pensiones se enfrenta a desafíos de gran entidad. Este trabajo trata de identificar los caminos por los que debería transitar la Seguridad Social para preservar su centralidad como principal institución dedicada a la atención de las necesidades sociales y a la redistribución de riqueza en un marco jurídico-político concreto: aquel que sigue apostando por un Estado de bienestar como pieza fundamental de nuestro modelo de convivencia.

Ello exige como presupuesto de partida la asunción y configuración de un triple compromiso político, social y jurídico-constitucional en la defensa de la sostenibilidad, financiera y social, del sistema público de pensiones. Me referiré brevemente a cada una de estas tres facetas del compromiso, pero antes debe advertirse que el objetivo de sostenibilidad no puede circunscribirse al plano financiero, pues no basta con mantener formalmente la existencia de pensiones públicas. La referencia a la sostenibilidad social –o, si se prefiere, a los objetivos sociales de la sostenibilidad– tiene que ver con la adecuación de esas prestaciones desde el convencimiento de que una sociedad más rica –todo indica que así será la española en el medio y largo plazo– debería ser capaz de mantener, como mínimo, un nivel de protección equiparable –en términos relativos, lógicamente– al que hoy dispensa nuestra Seguridad Social.

II. El Pacto de Toledo ha constituido durante algo más tres lustros la expresión de un compromiso político de defensa del «… mantenimiento y mejora del sistema público de pensiones, basado en el reparto y en la solidaridad» (Recomendación 0 de la versión del Pacto de Toledo de 2011). Sin olvidar los episodios de 2010, puede decirse que desde finales de 2012 y muy en particular en 2013 este consenso se ha visto quebrado por iniciativas que, pese a introducir cambios de gran calado en el modelo —la más intensa, sin duda, la Ley 23/2013—, responden a una actuación unilateral por parte del Gobierno que han contado con el rechazo explícito del conjunto de fuerzas políticas de la oposición. Es cierto que estos cambios son reversibles, pero el sentido del Pacto de Toledo es precisamente el de superar las iniciativas partidistas que, con sus idas y venidas, generan incertidumbre y lastran el progreso. Por eso es tan importante revitalizar este compromiso político.
III. Estrechamente ligado a él se encuentra el compromiso social entendido como el diálogo y participación de los interlocutores sociales, organizaciones sindicales y empresariales, en la gobernanza del sistema público de pensiones. El diálogo social es, también en esta materia, un elemento imprescindible por varias razones. Primero, porque son empresarios y trabajadores quienes asumen principalmente la financiación de las pensiones a través de cotizaciones. Segundo, porque la posición de los pensionistas está condicionada por su trayectoria profesional como trabajadores. Y, en fin, porque la trayectoria de reforma del sistema ha ido intensificando su dependencia del mercado de trabajo en el que sindicatos y empresarios son los principales actores. De ahí la gravedad de la vía muerta en la que ha entrado el diálogo social desde 2012 que se ha traducido en el desprecio del papel de los interlocutores sociales en las reformas llevadas a cabo en el ámbito sociolaboral.

IV. Por último, a la vista de la debilidad manifestada por las vertientes política y social del compromiso de defensa del sistema público de pensiones, se hace más urgente el blindaje jurídico-constitucional de las pensiones públicas, lo cual pasa por dos tipos de actuaciones.

En el plano legal, primero, hay que revertir la mayoría de los cambios realizados en 2013 (señaladamente, los relativos a la jubilación anticipada –RDL 5/2013– y al factor de sostenibilidad y al índice de revalorización –Ley 23/2013–), así como las previsiones en materia de Seguridad Social recogidas en la LO 2/2012 que imponen como obligación legal, no como objetivo, un “equilibrio o superávit presupuestario” que resulta inalcanzable en el medio plazo sin una reformulación profunda de las fuentes de financiación.

Pero la efectividad de estos cambios legales sólo se garantiza a través del reforzamiento del derecho constitucional a la pensión pública, lo que a su vez exige una doble modificación.

De un lado, es evidente que la configuración de la Seguridad Social como un principio rector hace más vulnerable el derecho a una pensión suficiente y adecuada por mucho que pueda defenderse su vinculación con la dignidad de la persona; de ahí que sea conveniente cambiar la ubicación de los artículos 41 y 50 CE, pasando del Capítulo III al Capítulo II, como forma para incrementar sus garantías y limitar el margen de discrecionalidad del legislador en la determinación de su contenido. Y, de otro, una modificación de esas características debería venir acompañada, por coherencia, de una revisión del artículo 135 CE que introdujera, como mínimo, dos cambios que corrigieran los condicionantes que ese precepto puede suponer para el desarrollo de la política de protección social propia de un Estado de bienestar avanzado: uno, la eliminación de la «prioridad absoluta» del pago de la deuda pública; y, dos, la subordinación de los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública a la atención de las necesidades sociales básicas.

2. En búsqueda de la sostenibilidad financiera.

I. Por quinto año consecutivo la Seguridad Social cierra el ejercicio de 2016 con un fortísimo desequilibrio financiero, disparando las alarmas una vez más. ¿Es insostenible el sistema?, ¿son necesarias nuevas reformas? Dejando a un lado la protección por desempleo, la Seguridad Social dedicó en 2015 al pago de las pensiones y del resto de prestaciones del sistema 17.000 millones de euros más de lo que ha ingresado, un desfase que superó en más de 1.000 millones el –ya alarmante– desequilibrio de 2014, pero que será aún mayor en 2016. Este rápido deterioro ha supuesto que en solo cinco años el Gobierno del PP haya recurrido al Fondo de Reserva y a los excedentes de las mutuas profesionales por un valor total de 75.000 millones de euros para hacer frente al pago de las pensiones. De manera que hoy apenas quedan 16.000 millones en el citado Fondo que previsiblemente se consumirán en 2018.

¿Cómo se explica que con un crecimiento económico del 3% las cuentas de la Seguridad Social experimenten un deterioro tan importante? La respuesta la encontramos en la evolución de los ingresos y de los gastos.

Comenzando por los gastos, cabe señalar que en el último ejercicio completo, 2015, se han cumplido las previsiones realizadas –razonablemente realistas en este punto–, poniendo de manifiesto el proceso de maduración ‘natural’ del sistema. Así, un 3,4% de crecimiento de ese gasto es el resultado de la tendencia al alza de tres elementos: el aumento –pese a su moderación– del número de pensiones (en torno al 1%); el denominado ‘efecto sustitución’ como consecuencia de la cuantía más elevada de las nuevas pensiones respecto de las que se pagaban a los pensionistas fallecidos (alrededor del 2%); y, en fin, la pírrica revalorización de las pensiones del 0’25%.

La existencia de un desfase en las cuentas del sistema de Seguridad Social superior al 1% del PIB desde 2012 lleva a muchos a pensar que nuestro nivel de gasto en pensiones es excesivo; más aún ante la perspectiva de un inexorable envejecimiento de la población. Lo cierto es que, según Eurostat, el gasto público en esta partida en 2013 se situó en el 11,8% del PIB en nuestro país, medio punto por debajo de la media de la Eurozona. Pero quizá más significativo es que países tan relevantes como Italia, Francia o Austria dediquen en la actualidad cantidades muy superiores (15,7%, 14,9% y 13,9%, respectivamente), y no precisamente de forma coyuntural. Puede concluirse, por tanto, que el actual déficit de nuestra Seguridad Social es consecuencia, no de un excesivo nivel de gasto, sino de una insuficiencia de ingresos provocada por la crisis económica y la fuerte caída del número de cotizantes, así como por la políticas que han priorizado la reducción del déficit público.

Centrando la atención en los ingresos, las cotizaciones sociales –principal fuente de financiación– vienen quedando muy por debajo de lo presupuestado en los últimos años. En concreto, una recuperación del número de afiliados de más del 3% apenas sirve en la actualidad para incrementar la recaudación por cotizaciones alrededor de un 2% como consecuencia de tres factores concurrentes. Primero, la fuerte caída de las cotizaciones de los desempleados abonadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, reflejo de los recortes y del agotamiento de la protección por el agravamiento del paro de larga duración. Segundo, las inútiles ‘tarifas planas’ y exenciones a la cotización que el Gobierno ha endosado a la Seguridad Social con un coste nada despreciable (en torno a 2.000 millones de euros cada año). Pero sobre todo, tercero, la intensificación de la precariedad y el deterioro de las condiciones laborales (salariales, en particular) provocada por la ruptura laboral de 2012. Detengámonos en este punto.

Hay que rechazar la idea de que el desequilibrio de las cuentas (unos 18.000 millones de euros en 2015) puede compensarse en un plazo razonable si se mantiene el ritmo actual de creación de empleo precario. La lógica de funcionamiento propia de un régimen de reparto –los hoy activos pagan las pensiones de los ya jubilados– convierte el nivel de empleo y de los salarios en elementos esenciales a la hora de enjuiciar la situación financiera del sistema de pensiones en la actualidad y su sostenibilidad futura. En este sentido, es evidente que la intensa destrucción de empleo entre 2008 y 2013 explica buena parte del deterioro de las cuentas de la Seguridad Social. Pero debemos ser conscientes de que estas dificultades financieras también derivan de la apuesta por la devaluación salarial como pieza clave de la política anticrisis. Así, la desregulación que impulsa esa reforma laboral de 2012 se ha traducido en un deterioro de los salarios que limita su capacidad de financiación de las pensiones. Algunos datos pueden resultar ilustrativos al respecto.

Así, resulta interesante observar el fuerte deterioro de la relación existente entre la cuantía de las nuevas pensiones de jubilación y los salarios de los jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo. Según la EPA, si en 2011 el salario medio de los menores de 25 años representaba el 93% de la cuantía media de las nuevas jubilaciones (1.118 frente a 1.202 euros mensuales), tres años después –con una agresiva reforma laboral entremedias– sólo alcanzaba el 78% (1.030 frente a 1.314 euros al mes). Y aun más alarmante es la evolución del primer decil (el 10% que menos gana) de ese grupo de edad. En ese caso, el salario medio ha pasado de 474 euros (39% de la cuantía de las nuevas pensiones) en 2011 a 396 euros en 2014 (30%).

II. Llegados a este punto, conviene advertir sobre la generalización en la opinión pública de dos ideas muy discutibles que, presentadas como verdades irrefutables, condicionan los términos del debate acerca de las soluciones. Se dice, por una parte, que las últimas reformas del sistema de pensiones llevadas a cabo no han servido para corregir los (supuestos) problemas estructurales de un modelo que, desde esa perspectiva, se considera sobredimensionado en su acción protectora. Al tiempo que, por otra, el deterioro financiero también tendría que ver con el hecho de que ya empiecen a hacerse notar los efectos del envejecimiento de la población. Ambas apreciaciones deben ser rechazadas para lo cual es importante diferenciar, a nuestro juicio, las dimensiones coyuntural y estructural de los problemas (retos) afrontados por la Seguridad Social.

Lo primero que habría que señalar es que las actuales dificultades de financiación nada tienen que ver con defectos de diseño –entendidos aquí como excesiva generosidad– del sistema de Seguridad Social. Más bien el desequilibrio financiero responde a la fortísima destrucción de empleo provocada por la crisis económica y a las recetas de austeridad a ultranza que han priorizado la lucha contra el déficit público sobre la recuperación del mercado laboral. La mejor prueba de la naturaleza coyuntural de estos condicionantes es que si ahora tuviéramos el nivel de afiliación y de salarios de 2008 la Seguridad Social disfrutaría de un holgado superávit.

Además existe –nadie lo niega– un reto estructural importante asociado al envejecimiento de la población que ha de resultar del alargamiento de la esperanza de vida y, sobre todo, de la jubilación de la generación del baby boom, la más grande de nuestra historia. Lo cierto es que a veces parece olvidarse que este cambio demográfico (sólo) empezará a dejar sentir sus efectos a mediados de la próxima década. Y que para darle respuesta se consensuó en 2011 una reforma (recorte) paramétrica que, más allá de algunas sombras, tenía la virtud de situar el nivel de gasto en el momento más crítico (2050) en cotas asumibles si tenemos en cuenta que hoy ya otros países de nuestro entorno gastan en pensiones por encima de esa cifra (14% del PIB). Así se pone de manifiesto en los Informes de envejecimiento de la Comisión Europea de 2012 y 2015.

Desde esta perspectiva, cabe afirmar que los cambios introducidos en 2013 (Ley 23/2013, reguladora del mecanismo de revalorización anual de las pensiones y del factor de sostenibilidad) no eran necesarios. Lo cual en absoluto significa que su contenido fuera menor como a menudo se da a entender. Muy al contrario, la reforma de aquel año busca garantizar la viabilidad del sistema de Seguridad Social evitando el crecimiento del gasto (12,3% del PIB en 2050, sólo 0,5 más que actualmente). Pero en la medida en que el número de pensionistas va a crecer sensiblemente, ello va a traducirse en un recorte drástico de la cuantía de las pensiones lo que conduce a dinamitar una de las grandes conquistas sociales de las últimas décadas: el éxito de la lucha contra la pobreza en la tercera edad sintetizado en el mandato constitucional de garantía de un sistema público de pensiones adecuadas y suficientes.

III. ¿Cuáles son las medidas necesarias para garantizar la viabilidad del sistema público de pensiones que hoy conocemos? Se articulan en tres planos con recorridos y potencialidades distintas.

Para empezar la mirada debe dirigirse al mercado de trabajo. Y es que a la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones puede contribuir de forma decisiva un buen funcionamiento del mercado laboral en un doble sentido: de un lado, porque los ingresos por cotizaciones aumentan cuantos más trabajadores haya en activo y cuanto mejores –más estables– sean sus condiciones de trabajo, en particular las salariales; y, de otro, porque ese mercado laboral dinámico e inclusivo favorece cierta contención del gasto en pensiones en la medida en que en él se evita en mayor medida el paso prematuro a la jubilación y resultan más efectivas las políticas que incentivan la prolongación de la vida profesional, todo lo cual repercute en un acortamiento del tiempo durante el que se percibe la pensión.

Lógicamente, este tipo de mercado de trabajo –tan alejado de la realidad actual, entre otras razones, por la orientación de las últimas reformas– daría lugar a una importante reducción de la tasa por desempleo; en este sentido, el margen de mejora del empleo y de la Seguridad Social es muy amplio dada la altísima tasa de paro en la actualidad. Pero, a estos efectos, tan importante como la reducción del número de parados es la ampliación de la población activa (y, por lo primero, ocupada) como fórmula para compensar el incremento del número de jubilados y así equilibrar la denominada tasa de dependencia. Tal objetivo pasa por el desarrollo de un conjunto de políticas que confluyen en el mercado de trabajo del siguiente modo.

En primer lugar , deben desarrollarse actuaciones ambiciosas –hasta la fecha desconocidas en España– para el estímulo de la natalidad como fórmula principal, junto a la inmigración, para mantener cierto equilibrio poblacional. Aunque el margen de mejora en este ámbito es muy importante dada la bajísima tasa de fertilidad de nuestro país, hay que ser conscientes de que el éxito de este tipo de políticas y, sobre todo, sus efectos en el mercado de trabajo sólo se dan en el largo plazo. Con ello no se pretende quitar relevancia a este tipo de políticas —Francia es un magnífico ejemplo de su éxito— y, por tanto, cuanto antes comience su desarrollo, mejor. Pero sí sirve para llamar la atención sobre la necesidad de encontrar otras vías para ampliar el número de ciudadanos ocupados.

De ahí la importancia que puede tener, en segundo lugar, la incorporación de trabajadores inmigrantes. Es evidente que una tasa de desempleo del 26% es un desincentivo para atraer la llegada de trabajadores de otros países; como se está comprobando, más bien es un estímulo para que muchos de nuestros trabajadores —en particular , los más jóvenes— busquen oportunidades profesionales en el exterior. Pero es previsible que en el momento en el que se reactive la creación de empleo se recupere también la afluencia de trabajadores extranjeros. Y es capital contar para entonces con una política migratoria mucho más ambiciosa que en el pasado. Desde el cambio de siglo España ha demostrado más capacidad de integración de la población inmigrante que la mayoría de los países de nuestro entorno; este es, sin duda, un aspecto muy positivo que ha explotarse al máximo, porque ni las pensiones ni el bienestar colectivo es viable en las próximas décadas sin una participación más intensa de ciudadanos de origen extranjero.

Y, por último, el incremento de la población activa también debe ser resultado de una política laboral inclusiva que, además de reducir drásticamente la insoportable tasa de desempleo, atraiga al mercado de trabajo a individuos que por diversas circunstancias no tienen hoy oportunidad o no se plantean trabajar. Es evidente que la eficacia en la lucha contra el paro repercutirá sobre aquellos desempleados que pasaron a la inactividad por desánimo o los que emigraron en busca de trabajo. También se verá afectada positivamente la tasa de actividad de los jóvenes, si bien en relación con este colectivo el énfasis debe ponerse más en la formación que en el empleo, al menos entre aquellos con menor edad. Por eso, los esfuerzos deben concentrarse en otros dos grupos poblacionales: el de mujeres y el de trabajadores mayores.

Pasaré por alto el comentario relativo al colectivo de mujeres por cuanto las medidas de mejora de la adecuación de la acción protectora del sistema, que se analizan en el siguiente epígrafe, tienen también una notable incidencia —aunque sea indirecta— en términos de ampliación de la población activa y, por tanto, de sostenibilidad. Por tanto, mi atención se centra en los trabajadores mayores, esto es, aquellos que encuentran obstáculos para participar en el mercado de trabajo por razón de su edad.

En realidad, más que un repaso exhaustivo de medidas con tal finalidad, lo que se pretende es llamar la atención sobre la necesidad de dedicar importantes esfuerzos sobre este colectivo: dado el bajo nivel del número de ocupados entre los trabajadores de mayor edad —a partir de 55 años, como frontera—, la elevación de su tasa de actividad y ocupación podría contribuir a mitigar los efectos del envejecimiento en la UE, en general, y muy especialmente en nuestro país. Téngase en cuenta que si el asunto tiene ya hoy entidad va a agigantarse en las próximas décadas con la jubilación de los baby boomers.

Desde esta perspectiva, conviene identificar que el reto es doble. De un lado, se produce una caída intensa de la tasa de actividad desde edades demasiado tempranas. De otro, el nivel de ocupación es muy bajo —ahora y antes de la crisis—, lo que entre otros factores se explica por las características de un mercado de trabajo que favorece la expulsión de los trabajadores de más edad y por la articulación de una protección por desempleo que de algún modo convierte esa salida en definitiva.

A partir de la identificación de estos objetivos, pueden apuntarse algunas medidas agrupables del siguiente modo. En primer lugar, se han de intensificar los incentivos para que los trabajadores se mantengan en activo. Esto pasa por mantener los estímulos conocidos para las empresas a través de bonificaciones y reducciones; pero también, y aquí el margen de actuación es más amplio, por mejorar los incentivos de los trabajadores a través de medidas fiscales o del reconocimiento de nuevos derechos –¿un derecho a la jubilación parcial anticipada?– que eviten una salida prematura del mercado de trabajo manteniendo la proporción entre el periodo de vida profesional y los años de jubilación; en esta línea también hay que situar un mejor régimen de compatibilidad entre pensión y trabajo.

Paralelamente, en segundo lugar, es necesario eliminar los obstáculos que encuentran los trabajadores mayores en el mercado de trabajo. Ello implica un escrutinio más riguroso, con la consiguiente erradicación, de regulaciones o prácticas que resultan discriminatorias para este colectivo; también la adaptación de las condiciones de trabajo a sus perfiles personales y profesionales —señaladamente, cuestiones relacionadas con la salud laboral —; y, en fin, el refuerzo de las políticas activas que favorezcan la (re)adaptación profesional de este colectivo y su reinserción rápida en el mercado de trabajo tras su expulsión.

Junto al incremento de los ingresos del sistema como consecuencia de la mejora del mercado laboral y la consiguiente ampliación de la población activa, otras fórmulas necesarias para garantizar el equilibrio financiero del sistema pasan, como segundo gran bloque, por la introducción de ajustes en las cotizaciones sociales como principal fuente de financiación. Pero antes de ello es importante detenerse en aclarar qué hay que entender por equilibrio del sistema público de pensiones.

La separación de fuentes de financiación de la Seguridad Social es un principio cuya aplicación ha resultado muy positiva para el conjunto del sistema, tal como ya se ha visto. Pero la vinculación de las cotizaciones al abono de las prestaciones del nivel contributivo no tiene por qué implicar que esas prestaciones contributivas, que representan alrededor de un 85% del total del gasto, sólo puedan financiarse a través de cotizaciones. Con los actuales tipos de cotización –sustancialmente inalterados desde mediados de la década de los noventa–, el porcentaje que representa lo recaudado por cotización respecto del PIB se ha mantenido muy estable desde el inicio del siglo: entre 2000 y 2012 se ha situado en un horquilla entre 9,6 y 10,2% del PIB. Aunque, como veremos en seguida, cabe plantear algunas medidas que podrían mejorar la recaudación, es razonable situar en el entorno de esos 10 puntos de PIB la capacidad de recaudación por esta vía en las próximas décadas. Y dada la previsión de aumento del gasto hasta alcanzar el 14% a mitad de siglo –suponiendo que se derogue la regresiva reforma de 2013– queda claro que hay un margen de alrededor de 3,5 puntos de financiación que es necesario cubrir y que ese desfase va a ir en aumento hasta 2050.

A la vista de lo anterior es evidente que la evolución natural del gasto –ligada a la jubilación de baby boomers–‘garantiza’ el déficit del sistema, si éste es medido por el equilibrio entre gastos en pensiones e ingresos por cotizaciones. Ello debería llevarnos a revisar los términos del debate sobre esta cuestión con el fin de aclarar que la medición del equilibrio financiero del sistema y su sostenibilidad no puede realizarse sólo con las cotizaciones sociales; el criterio debería valorar principalmente si el nivel de gasto en pensiones respecto del PIB, la parte de la riqueza que dedicamos a su pago, es asumible y razonable para nuestra sociedad o no. Esa es la clave; circunscribirse a la recaudación por cotización va a resultar equívoco en cuanto se
1 De hecho, en la gran mayoría de los países de la OCDE los ingresos por cotizaciones sociales son inferiores a los gastos correspondientes al abono de las pensiones. Así, en 2007 sólo en España, Irlanda, República Checa, Letonia, Estonia y Luxemburgo la situación era la inversa (más cotizaciones que gasto en pensiones). Véase el interesante cuadro comparativo en: OECD Pensions Outlook 2012, p. 50. incremente el gasto por el incremento sustancial del número de pensionistas.

Como decía, esto no significa que no quepan actuaciones dirigidas a mejorar los ingresos por cotizaciones y su capacidad de gasto, reforzando su equidad y su potencial redistributivo. El actual nivel de desempleo y sus perspectivas de evolución parecen dificultar una subida de los tipos de cotización en cuanto lastre para la creación de empleo. Más factible resultaría, en cambio, introducir cambios en las bases de cotización. Para empezar , cabría incorporar como medida estructural el incremento –hasta el ‘destope’– de las bases de cotización; la subida del 3% prevista para 2017 resulta manifiestamente insuficiente (RDL 3/2016). También podría plantearse una mejora progresiva de las bases mínimas, lastradas en los últimos años por la congelación del SMI, en línea con la subida del 8% para 2017 (de nuevo, RDL 3/2016). En fin, es necesaria una reformulación de la cotización de los trabajadores autónomos en el sentido de establecer una correspondencia entre las bases y los ingresos derivados de la actividad profesional, restringiendo así el margen de opción actualmente existente que favorece situaciones de infracotización y consiguiente infraprotección.

También podría descargarse a las cotizaciones sociales de la financiación de determinadas partidas que, dada su naturaleza, el Estado debería asumir. Es el caso de los gastos de gestión del sistema –una partida nada despreciable de 2.300 millones de euros–, de las reducciones y ‘tarifas planas’ como incentivos al empleo –algo menos de 2.000 millones– o de las más modestas ‘cotizaciones ficticias’ que se reconocen por el cuidado de hijos y familiares –periodos no cotizados que computan, sin embargo a la hora de acceder a una prestación–.

Mención aparte merece, en último lugar, la propuesta – implícitamente contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 (Ley 45/2015, Disposición Adicional 85a)– consistente en la asunción progresiva por parte del Estado de las prestaciones derivadas de muerte y supervivencia (23.000 millones de euros), es decir, que las pensiones de viudedad y orfandad dejarían de financiarse con cotizaciones para hacerlo con impuestos generales. Se trata de una medida que puede responder a una lógica: la protección global del hecho familiar (ya hoy las prestaciones familiares son financiadas por el Estado), esto es, la financiación estatal de la política familiar. Con el atractivo de que permitiría reducir el gasto contributivo en pensiones –financiado con cotizaciones sociales– en alrededor de un 2% del PIB.

Ahora bien, cabe hacer importantes objeciones a este reajuste estructural. Primero, porque no cuestiona la concepción equivocada del «déficit» del sistema que antes se denunciaba: ¿qué pasaría cuando, como es previsible, ese margen de dos puntos se hubiera agotado –el gasto aumentará más–? Segundo, y no es un asunto menor, porque la no vinculación de las pensiones de supervivencia a las cotizaciones podrían debilitar la solidez de su garantía si se mantiene la fuerte (y reforzada) impronta contributiva del sistema. De hecho, probablemente el interés de algunos de los defensores de reubicación de estas prestaciones tiene mucho que ver con la expectativa de una reforma de la pensión de viudedad que diera lugar a un sustancial recorte a la baja de su cuantía en línea con lo que sucede en los países de nuestro entorno. Y sobre todo, tercero, porque este cambio no altera ni un ápice las necesidades de financiación adicionales –los tres puntos de PIB– que el sistema necesariamente deberá afrontar de aquí a 2050.

Por todo lo anterior, parece evidente que los recursos adicionales que resultan necesarios para preservar la “recognoscibilidad” –en términos del Tribunal Constitucional– del sistema público de pensiones deben provenir del Estado vía impuestos, siguiendo lo previsto por el Acuerdo tripartito Social y Económico y la posterior reforma legal de 2011.

La fórmula más interesante para incrementar la aportación del Estado en la financiación de la Seguridad Social –pensiones, sin descartar otras prestaciones sociales– sería la creación de un impuesto finalista inspirado en la experiencia francesa (contribution sociale généralisée). Se trata de un gravamen directo que soportan las personas residentes (no sólo trabajadores y empresarios) y que comprende todo tipo de rentas: las del trabajo, pero también las del capital, las de actividades económicas y las patrimoniales.

Un impuesto de estas características contribuiría a corregir el bajo nivel de gasto social y de presión fiscal que tiene España respecto de la media de los países europeos. Pero, además, presenta las siguientes ventajas. Primero, permite modular el peso sobre los distintos tipos de rentas reforzando el carácter redistributivo; en Francia, por ejemplo, son las rentas patrimoniales y de capital las que soportan el gravamen más alto. Segundo, tiene un potencial recaudador muy notable; más de 90.000 millones de euros en 2013 en aquel país. Tercero, al mismo tiempo posibilita un despliegue progresivo en función de las necesidades del sistema que, sabemos, se harán más acuciantes en la década de los treinta; en Francia el tipo inicialmente fijado en el momento de su introducción en 1991 fue del 1,1%. Cuarto, frente a una alternativa que pasara por la imposición indirecta, el impuesto ‘francés’ constituye una fuente de ingresos más estable y que no produce efectos inflacionistas. Y, quinto, la creación de un impuesto cuya recaudación se integre directamente en el Presupuesto de la Seguridad Social constituye la expresión de un sólido compromiso político con el sistema público de pensiones. Un instrumento real de justicia social.

3. Los retos de la acción protectora: vías para el progreso de la Seguridad Social.

I. En los últimos años el debate sobre las pensiones ha estado centrado, casi de forma exclusiva, en la sostenibilidad financiera del sistema público. Pero tan relevante como ésta es la adecuación de la acción protectora de las pensiones para permitir la realización del mandato constitucional de suficiencia económica en la tercera edad. En este sentido, no cabe duda de que a lo largo de las tres últimas largas décadas se han producido grandes avances que nos han permitido, con todas las limitaciones, ‘homologar’ nuestro modelo de Seguridad Social al de los países de nuestro entorno europeo más cercano.

Algunas de estas conquistas que hasta hace poco parecían irreversibles se ven seriamente amenazados hoy por las últimas reformas legales —de nuevo, emblemática, la Ley 23/2013— que se impulsan con el pretexto de la (supuesta) insostenibilidad del sistema. En este difícil contexto, es evidente que los primeros esfuerzos deben dirigirse necesariamente a la defensa de los niveles de protección alcanzados. Pero no basta con eso. En la medida en que se ha constatado que el esfuerzo adicional que va a exigir el cambio demográfico está a nuestro alcance y que por tanto el sistema es viable, resulta preciso identificar, al menos, cuáles son esas insuficiencias protectoras. Su corrección debe marcar las vías para el progreso de la Seguridad Social desde una triple perspectiva.

De una parte, esas insuficiencias pueden ser vistas como manifestaciones de desigualdad en función de diversas circunstancias –género, pobreza, (in)estabilidad laboral, edad–, tal como se analiza enseguida. De otra, la corrección de tales carencias es una forma efectiva de evitar la pérdida de legitimidad que produce el deterioro de la acción protectora pública que acaba empujando a una parte de los beneficiarios –aquellos con más recursos– a buscar esa protección en el mercado. Es, por tanto, el modo de garantizar la sostenibilidad social del modelo de provisión de bienestar propio de nuestro actual modelo de convivencia. Y, en fin, muchas de las líneas de actuación a las que se va a hacer referencia se encuentran estrechamente relacionadas con las trayectorias individuales en el mercado de trabajo y con el principio contributivo que informa nuestro sistema de Seguridad Social. Ello significa que, junto a las necesarias soluciones de naturaleza laboral, las actuaciones planteadas en el plano social deben servir para modular la aplicación de ese rasgo de contributividad o, lo que es lo mismo, intensificar el componente solidario del sistema.

II. La más importante y transversal de las manifestaciones de inadecuación es la desigualdad por razón de género: porque las mujeres ocupan una peor posición en el sistema de Seguridad Social, reciben una peor protección. Evidentemente, esta relegación del colectivo femenino tiene mucho que ver con las mayores dificultades a las que se enfrenta en el mercado de trabajo y que lastran su participación en un sistema esencialmente contributivo. De ahí la mayor incidencia que tiene en las mujeres el endurecimiento de los requisitos de acceso a la pensión –fundamentalmente, la mayor exigencia de cotización–. Pero, además, deben anotarse algunas actuaciones específicas en el ámbito de la Seguridad Social cuyas distintas vertientes se vinculan esencialmente a la maternidad y a la asignación de roles en el cuidado de los hijos.
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Para empezar, la Seguridad Social no puede limitarse a evitar el perjuicio que para las mujeres supone la maternidad en cuanto interrupción de la carrera profesional y frustración de oportunidades en ese ámbito. El incremento de la tasa de fertilidad debe convertirse cuanto antes en una política pública prioritaria que tenga su reflejo en todos los planos: el laboral, desde luego, a través de las correspondientes garantías; pero también el de la Seguridad Social. Esto es lo que parece perseguir la introducción en 2016 de un complemento por maternidad en las pensiones contributivas de jubilación, viudedad o incapacidad permanente. Sin embargo, su torpe configuración (sólo se reconoce a las mujeres que hayan tenido dos o más hijos biológicos o adoptados) resulta seguramente inconstitucional. Más sentido tendría la previsión de un bonus de cotización por el mero hecho de tener un hijo. Sería una forma de reconocimiento social de una doble contribución por frenar el envejecimiento de la población y –en el caso de madres trabajadoras– por haber mantenido su actividad durante el embarazo.

Otra de las actuaciones correctores necesarias para mejorar la protección de la mujer es el desarrollo de una auténtica política de protección del hecho familiar, más allá de la concepción asistencialista tradicional, que corrija los importantes problemas estructurales de la misma: su insuficiente contenido –muy agravado desde el estallido de la crisis–, que no garantiza la igualdad de oportunidades ni sirve de presupuesto para la conciliación; y la ausencia de una protección específica para las familias monoparentales, especialmente con niños pequeños, enfrentadas a un grave riesgo de pobreza. Desde esa perspectiva más amplia, deben tenerse presente las dos facetas adicionales de este tipo de actuaciones: la lucha frente al riesgo de pobreza que sufren los menores de edad y el estímulo de una mejor integración de las mujeres en el ámbito laboral y de Seguridad Social.

También desde el ámbito de la protección social puede incidirse en la necesaria mejora del tratamiento que reciben las mujeres en el mercado de trabajo y que se agrava como consecuencia del endurecimiento progresivo de los requisitos de acceso a la pensión de las últimas reformas normativas. El objetivo último debería ser el de ‘masculinizar’ las responsabilidades familiares, y una vía para favorecer este proceso sería ir más allá de la neutralización de los perjuicios causados en la carrera profesional apostando por hacer más atractivas las fórmulas laborales ‘feminizadas’, como el contrato a tiempo parcial. Lástima que el avance en protección social que ha supuesto la regulación del RDL 11/2013 tras la anulación de la anterior regulación se vea empeñado por la precarización de su régimen laboral como resultado de la Ley 3/2012 y el RDL 16/2013.

En fin, sin perjuicio de las consideraciones sobre el factor de género en la pobreza, una última actuación para mejorar la protección social de las mujeres pasaría por una reformulación de la pensión de viudedad —la más feminizada de las prestaciones de la Seguridad Social, excluidas las vinculadas a la maternidad— con el fin de garantizar a las viudas un nivel de rentas digno, más que de corregir alguna situación puntual de exceso protector. Se trataría de ahondar en la línea de actuación marcada tímidamente por la Ley 27/2011, que quedó aparcada con el cambio de Gobierno pocos meses después.

III. La segunda manifestación de desigualdad, en cuanto inadecuación, del sistema público de pensiones tiene que ver con el riesgo de pobreza que sufren los y, sobre todo, las pensionistas. Ya se ha insistido sobre la sustancial mejora que en este terreno produjo la fuerte subida de las pensiones mínimas desde 2004 hasta el estallido de la crisis. Los problemas surgen desde entonces y, en particular, tras la introducción por la Ley 23/2013 de un nuevo índice de revalorización anual de las pensiones que, detrás de una complicada fórmula, oculta una semicongelación de las cuantías (+0,25), incluidas las pensiones mínimas. Hoy puede afirmarse que, salvo que el IPC se mantenga en niveles anómalamente bajos o negativos como los actuales –algo que los expertos descartan–, los pensionistas parecen abocados a sufrir una importante pérdida de poder adquisitivo. Las previsiones de inflación para final de año ya apuntan un repunte que se ha de consolidar a lo largo de 2017 para acabar con un IPC medio muy por encima del 1% , lo que en un plazo de seis podría suponer una devaluación de las pensiones de alrededor del 10% . En esta línea, la Comisión Europea estima que la nueva regulación del mecanismo regulador de la revalorización aplicable en España habría de implicar sobre la cuantía inicial de la pensión una caída del 11% en el transcurso de una década, uno de los cambios normativos más regresivos en esta materia que se han producido en el marco comparado en años recientes.

Por otro lado, la reducción del riesgo de pobreza dentro del colectivo de los pensionistas exige algunas mejoras concretas en el acceso a las prestaciones. Además de la subida mencionada de la cuantía de las pensiones mínimas, sería conveniente en línea con lo ya apuntado una mejora de la pensión de viudedad; y también de la pensión de orfandad, que debe tener autonomía propia desvinculada de la anterior. Igualmente debería incrementarse el umbral máximo de rentas establecido para el acceso a las pensiones no contributivas y, en consecuencia, su cuantía para llegar a situarse en el entorno del SMI, sólo algo por debajo de las pensiones mínimas contributivas. En fin, las anteriores actuaciones deberían venir acompañadas también por la reversión de los importantes recortes sufridos por los pensionistas en materia sanitaria –fundamentalmente, el copago en la prestación farmacéutica– y de dependencia – congelación del despliegue del sistema y de las prestaciones–.

IV. El tercer gran eje de desigualdad se encuentra directamente vinculado a la situación del mercado de trabajo. Se apunta, así, a la necesidad de corregir o mitigar el impacto negativo que la inestabilidad en el empleo puede tener en el ámbito de Seguridad Social. Naturalmente este fenómeno tiene hoy una dimensión coyuntural vinculada a la grave crisis económica; en este sentido, el dramático aumento del número de parados de larga –o muy larga– duración, la irregularidad de las carreras profesionales o la devaluación de los salarios son circunstancias, agudizadas en el actual contexto, que lastran las cotizaciones y que –en función del enquistamiento de la situación– pueden perjudicar los futuros derechos generados en el sistema de pensiones. Pero no cabe desconocer la situación previa a la crisis – una altísima tasa de temporalidad desde mediados de los ochenta–; ni, sobre todo, que una vez superada la crisis es muy probable que la inestabilidad se haya afianzado como rasgo característico de nuestro mercado laboral a consecuencia de los últimos cambios normativos y que ello provoque una ampliación de los colectivos que quedan maltrechos dentro de la esfera de la acción contributiva de la Seguridad Social o directamente excluidos de ella.
Nuevamente aquí la intensificación de la dependencia de la acción protectora de las pensiones respecto del mercado laboral contribuye a debilitar la posición de los trabajadores. De ahí la importancia de preservar todos aquellos elementos del sistema de protección social que aportan a aquéllos algún tipo de seguridad la cual en el actual marco normativo laboral parece definitivamente sacrificada por mor de la flexibilidad empresarial.

Así, a efectos del acceso a la pensión de jubilación importa recuperar una regulación más garantista de la integración de lagunas de cotización y una más elevada cotización por jubilación en los supuestos de percepción del subsidio asistencial. Pero, además, cabría plantear una mayor generosidad en el reconocimiento de periodos de cotización ‘asimilados’ por interrupciones de la actividad profesional relacionadas con procesos formativos inicial (podrían computarse como cotizados los años cursados en la universidad, por ejemplo) o de reciclaje. De igual forma, en la medida en que se extienda el periodo de cómputo para el cálculo de la pensión sería razonable reconocer la posibilidad de seleccionar los años tenidos en cuenta.

V. Por último, la cuarta manifestación de desigualdad tiene que ver con la edad. No cabe duda de que el mayor esfuerzo de cotización ligado al reforzamiento de la contributividad y a su efecto (in)directo en la edad efectiva de jubilación no incide de la misma forma en todos los trabajadores, sino que varía en función del tipo de actividad profesional que se desarrolle: no todos se encuentran en las mismas condiciones para su cumplimiento; algunos trabajadores tienen más dificultades para hacerlo. Esto agrava las diferencias que, también por otros factores, existen en las expectativas de vida de cara a la jubilación. Nos enfrentamos, pues, a una desigualdad intrageneracional ante la muerte al que el ordenamiento jurídico debe dar alguna respuesta. Y ésta podría venir a través del reconocimiento de un factor de penosidad (pénibilité en el modelo francés de referencia) que se tendría en cuenta para modular la más reducida esperanza de vida derivada de una determinada trayectoria profesional.

De lo que se trata, como planteamiento de fondo, es de incorporar un elemento de equidad en el obligado alargamiento de las carreras profesionales vinculado al incremento de la esperanza de vida. Así, a cambio de ese mayor esfuerzo de cotización, los poderes públicos ofrecerían una mejora de las condiciones de trabajo.

En parte, ésta ya es una vía explorada en nuestro ordenamiento a través de la fórmula de reducción de la edad (ordinaria) de jubilación prevista por la Ley General de Seguridad Social y el RD 1698/2011 que lo desarrolla; si bien el planteamiento al que responde tal previsión es más limitado, más específicamente laboral, por su vinculación a la penosidad —o factores allegados como toxicidad, peligrosidad o insalubridad— del desarrollo de esa actividad, antes que la incidencia que pueden tener esos trabajos en su esperanza de vida a partir de la jubilación. Lo que, desde una perspectiva más amplia, se plantea es una consideración específica de la repercusión que ese tipo de factores —definidos prescindiendo de la nota de excepcionalidad del anterior supuesto— tienen en la expectativa vital de los jubilados. De ahí el interés por articular algún mecanismo —¿una cuenta individual de penosidad (compte individuel pénibilité)?— que a partir de la delimitación previa de tales factores compense a los trabajadores mediante una mejora de las condiciones laborales (además de salariales, permisos retribuidos con fines formativos, por ejemplo), pero también de Seguridad Social (adelanto de edad de jubilación, acumulación adicional de periodos de cotización), en este último caso como vía para compensar las desiguales esperanzas de vida en la jubilación.

4. A modo de conclusión.

¿Es insostenible el sistema?, ¿son necesarias nuevas reformas? Hay que advertir sobre la generalización en la opinión pública de dos ideas muy discutibles que, presentadas como verdades irrefutables, condicionan los términos del debate acerca de las soluciones. Se dice, por una parte, que las últimas reformas del sistema de pensiones llevadas a cabo no han servido para corregir los (supuestos) problemas estructurales de un modelo que, desde esa perspectiva, se considera sobredimensionado en su acción protectora. Al tiempo que, por otra, el deterioro financiero también tendría que ver con el hecho de que ya empiecen a hacerse notar los efectos del envejecimiento de la población. Ambas apreciaciones deben ser rechazadas para lo cual es importante diferenciar, a nuestro juicio, las dimensiones coyuntural y estructural de los problemas (retos) afrontados por la Seguridad Social.

Lo primero que habría que señalar es que las actuales dificultades de financiación nada tienen que ver con defectos de diseño –entendidos aquí como excesiva generosidad– del sistema de Seguridad Social. Más bien el desequilibrio financiero responde a la fortísima destrucción de empleo provocada por la crisis económica y a las recetas ‘austericidas’ que han priorizado la lucha contra el déficit público sobre la recuperación del mercado laboral. La mejor prueba de la naturaleza coyuntural de estos condicionantes es que si ahora tuviéramos el nivel de afiliación y de salarios de 2008 la Seguridad Social disfrutaría de un holgado superávit.

Además existe –nadie lo niega– un reto estructural importante asociado al envejecimiento de la población que ha de resultar del alargamiento de la esperanza de vida y, sobre todo, de la jubilación de la generación del baby boom, la más grande de nuestra historia. Lo cierto es que a veces parece olvidarse que este cambio demográfico (sólo) empezará a dejar sentir sus efectos a mediados de la próxima década. Y que para darle respuesta se consensuó en 2011 una reforma (recorte) paramétrica que, sin perjuicio de las sombras en forma de recortes, tenía la virtud de situar el nivel de gasto en el momento más crítico (2050) en cotas asumibles si tenemos en cuenta que hoy ya otros países de nuestro entorno gastan en pensiones por encima de esa cifra (14- 15% del PIB).

Desde esta perspectiva, cabe afirmar que los cambios introducidos en 2013 no eran necesarios. Lo cual en absoluto significa que su contenido fuera menor como a menudo se da a entender. Muy al contrario, la reforma de aquel año busca garantizar la viabilidad del sistema de Seguridad Social evitando el crecimiento del gasto. Pero en la medida en que el número de pensionistas crecerá sensiblemente, ello va a traducirse en un recorte drástico de la cuantía de las pensiones lo que conduce a dinamitar una de las grandes conquistas sociales de las últimas décadas: el éxito de la lucha contra la pobreza en la tercera edad sintetizado en el mandato constitucional de garantía de un sistema público de pensiones adecuadas y suficientes.

Borja Suárez Corujo. Profesor Titular de Derecho del Trabajo y Seguridad Social Universidad Autónoma de Madrid.