La eterna herida. La corrupción como retrato de una España fracasada.

Embarcados en la nave de la dialéctica hegeliana, en una espiral que nos permite recuperar, desde otro nivel de desarrollo, abismos pasados y sueños inalcanzados, España, cada cierto tiempo, recupera su estado depresivo y torna a verse llena de miseria y necesitada de redención y profundo cambio. Numerosos textos han tratado desde la historiografía estos movimientos cíclicos, sobre todo los que comienzan con la invasión francesa. Yendo al presente, la crisis económica que desde 2008 nos azota ha sido el reactivo que ha vuelto a generar la reflexión lúcida, a veces, y pesimista, casi siempre, sobre la situación real del país y sus posibilidades de alcanzar el bienestar y prestigio de los países líderes en nuestro entorno. Recuperando el espíritu regeneracionista, algunos autores han emulado a Joaquín Costa o Lucas Mallada y han escrito textos de notorio pesimismo y ácida crítica hacia un marco social e institucional que entendían funesto para el desarrollo del país. Así, hemos podido leer El dilema de España de Luis Garicano, Qué hacer con España de César Molinas, La urna rota. La crisis política e institucional del modelo español, del colectivo Politikon, o España estancada. Por qué somos poco eficientes de Carlos Sebastián, entre otros muchos. De estos textos hemos podido aprender que el origen esencial del “mal” de España no está en los genes, ni en factores culturales atávicos, sino en el erróneo diseño de una gran parte de nuestras instituciones políticas, económicas y sociales. El neo-institucionalismo económico ha sido, sobre todo, el referente teórico que ha dado fundamento a estas críticas.

El estudio de estas instituciones en profundidad y de cómo generan en nuestro país incentivos y desincentivos productores de equilibrios ineficientes se ha convertido en una auténtica veta para la producción científica en las ciencias sociales y jurídicas. También, como es lógico, otro gran conjunto de textos (o los mismos estudios que analizan las patologías) han empezado a realizar propuestas de rediseño institucional para conseguir que las instituciones españolas produzcan cooperación y desarrollo en lugar de despilfarro y abuso. La aprobación en la legislatura 2011-2015 de numerosas normas que trataban de reducir la corrupción y promover la integridad de nuestras administraciones ha generado, por ejemplo, un conjunto de textos que nos permiten entrar en los vericuetos de la vieja y la nueva normativa y sus posibilidades y errores. Con una visión más pluridisciplinar se han publicado recientemente dos libros de gran calidad e importancia. El primero es el del profesor Rafael Jiménez Asensio, titulado Los frenos del poder(Marcial Pons-Ivap, 2016). Por razones de espacio no puedo extenderme en realizar una crítica extensa de este excelente texto, simplemente quisiera dejar constancia de cómo el autor realiza un detalladísimo y erudito repaso histórico y conceptual de las teorías y prácticas de la separación de poderes y de los sistemas de frenos al poder para, a partir de ellas, analizar el papel de los partidos políticos, los tribunales constitucionales y las instituciones autónomas e independientes en la configuración del actual marco de tensiones entre poder y control. Con todo ello, realiza una defensa de las políticas y prácticas de buena gobernanza como la forma actual de, respetando el marco institucional democrático, fortalecer los controles sobre el poder y, al tiempo, generar mayor desarrollo económico. En su epílogo se pregunta el autor si España es un país sin frenos al poder, su respuesta es bastante clara: España carece de un sistema eficaz de control del poder y está bastante alejada aún de sistemas de buena gobernanza. La dependencia del sendero histórico, el clientelismo asentado en las relaciones políticas, la partitocracia existente en el nombramiento de los responsables de los órganos de control son alguna de las causas resaltadas. La conclusión es clara, necesitamos mejor política y mejores políticos para llevar adelante el cambio. Por desgracia, Jiménez Asensio no nos da guías sobre cómo conseguir ese milagro.

El segundo libro es el coordinado por el profesor Francisco Llera, titulado Desafección política y regeneración democrática. Este texto es el fruto del trabajo de un grupo de científicos sociales convocados bajo los auspicios del profesor Benigno Pendás, director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales –organismo que es, además, quien ha publicado la obra en 2016-, y que tenía como fin analizar el fenómeno de la desafección política en España y de tratar de ofertar un conjunto de medidas de regeneración democrática para su eventual uso por el Gobierno.

Este texto, para empezar, nos cura de la enfermedad del aislamiento, mostrándonos cómo los problemas que asolan a España son bastante parecidos a los que asolan a algunos otros países europeos. Ello no nos lleva a aceptar que el mal de muchos nos consuele, antes bien, nos permite entender mejor fenómenos de fondo y comparar situaciones a efectos de una distinción analítica más exigente. El diagnóstico incorpora, así pues, un fuerte componente comparativo, con análisis del contexto externo. Esta visión del entorno nos permite comprender que hay factores comunes a todas las democracias avanzadas que explican la creciente desafección en las democracias de nuestro entorno: la obsolescencia funcional de ciertas instituciones (Fukuyama), la crisis de los partidos cártel (Mair), la política como espectáculo y su banalización mediática (Hallen y Mancini, Sartori, Manin), el traslado de la toma de decisiones esenciales a la esfera global (Rodrick), el desarrollo del individualismo competitivo (Baumann) o la hegemonía del racionalismo instrumental como único factor explicativo de las conductas sociales y políticas (Han). Desde esa visión global, el profesor Josep Ma Vallés nos argumenta que para que las reformas institucionales tengan un efecto legitimador profundo y duradero no se puede obviar la dimensión socio-económica, por lo que hay que contribuir a generar respuestas a la creciente desigualdad desde el nivel europeo y global, procurando reforzar las políticas de inclusión social y democratizar la economía. Más aún, sería preciso transformar nuestra tendencia a relatar el comportamiento social desde el “frame” del contrato social hacia el marco de la alianza (Adela Cortina), un espacio de compromiso donde la amistad cívica y la cooperación tienen raíces morales y no egoístas.

Por su parte, el profesor Leonardo Morlino nos ofrece en el texto un excelente marco para el análisis empírico del impacto de la crisis económica en la calidad de nuestra democracia. Para empezar, nos señala cuáles serían las dimensiones relevantes de calidad democrática que podrían ser afectadas por la crisis y el impacto previsible del deterioro de la economía en ellas. Para seguir, nos indica cuáles serían las dependencias históricas previas en cada una de esas dimensiones que podrían explicar que el impacto sea mayor o menor de lo esperado. Así, por ejemplo, en la dimensión Estado de derecho, la eficiencia del sistema judicial puede ser afectada por los recortes económicos y ello, unido a la existencia de una tradición de corrupción política en España, puede dar lugar a una reducción de calidad en la dimensión citada y a una mayor percepción de impunidad dada la información continua sobre escándalos políticos.

El diagnóstico interno de la realidad española parte de algunos estudios previos recientes que insistían en destacar la progresiva pérdida de la política de acuerdos en temas básicos del Estado, unida a una cultura mediática de confrontación, como algunas de las causas que originan los bajos rendimientos del sistema en la actualidad. Con una vocación empírica relevante, el texto nos va dando cuenta de los efectos socio-políticos de la crisis económica y destacando cómo la desafección creciente ya tenía raíces históricas y fundamentos en la debilidad de algunas de nuestras instituciones. En última instancia, la crisis económica, como indica Mariano Torcal, uno de los autores del libro, ha sido un test de estrés sobre nuestro sistema político que ha permitido ver más claramente sus debilidades y los caminos para las reformas. En su texto, Torcal analiza con gran rigor empírico la desafección política en España desde una perspectiva comparada y nos demuestra que el caso español no es excepcional, sino que se inserta en tendencias compartidas con los países del Sur y del Este de Europa. No obstante, si bien la desafección, históricamente alta en España, ha sufrido un fuerte incremento como consecuencia de la crisis económica, la tradicional apatía democrática y despolitización ha sufrido un cambio inverso, generándose una cierta repolitización y una movilización importante contra las medidas gubernamentales fruto de la crisis. La percepción de una respuesta inequitativa a las demandas sociales y de una amplia corrupción política ha generado movilización, dada la conciencia de que los mecanismos representativos existentes no funcionan adecuadamente. Precisamente centrándose en el análisis de la representación, Pablo Oñate demuestra las diferencias entre los modelos de representación política de nuestros representantes políticos y de la ciudadanía, mientras los primeros creen en un modelo de delegación (los políticos recogen en los programas las preferencias políticas de los ciudadanos y éstos votan o no los programas en función de su cercanía a los mismos), los representados creen en un modelo de accountability (los políticos elaboran programas que recogen lo que entienden mejor para el país y los ciudadanos votan retrospectivamente en función de su cumplimiento). Esa diferencia podría contribuir a explicar la alta desconfianza en nuestros representantes.

A partir de estos estudios, Juan Rodríguez Teruel se centra en la financiación de los partidos; en su artículo nos muestra la creciente tendencia a la financiación pública de estas organizaciones, algo que la ciudadanía no parece apoyar aunque pudiera ser un instrumento para evitar la captura de políticas por los grupos de interés más poderosos; en todo caso, recalca que los datos empíricos nos demuestran que a más dinero público no se reduce la búsqueda de fondos por otras vías, muchas veces corruptas, que limitar la financiación privada no elimina la influencia de los intereses privados en el sistema político y que es en la transparencia y en la limitación de los gastos electorales donde estaría la clave de un sistema más cercano a la calidad democrática. Joaquín Molins e Iván Medina exponen las características de nuestro sistema de representación de intereses, fuertemente corporativo frente al modelo anglosajón, mucho más pluralista. Destacan el desprestigio creciente de los sindicatos y organizaciones empresariales, sometidas a importantes escándalos, y con baja influencia política real. Finalmente, ponen en duda el valor de los registros de lobistas y proponen mayor transparencia en la toma de decisiones, especialmente en la generación de huella legislativa que permita comprobar las interacciones producidas en las diferentes fases del proceso de elaboración de normas.

La profesora Lourdes López Nieto, con gran aparato empírico sosteniendo su tesis, alerta sobre el carácter taumatúrgico que se atribuye al sistema electoral en el imaginario político y mediático, y destaca que nunca los sistemas electorales resuelven todos los problemas y que, a menudo, cambios poco sopesados generan mayores daños que beneficios. Por ello, concluye que sería un error modificar las reglas electorales vigentes, que han permitido alcanzar satisfactoriamente los objetivos de toda elección: representación, gobernabilidad y legitimidad. El estudio de los medios y la política, por el profesor Joan Botella, destaca la baja confianza de la ciudadanía española en los medios informativos, sea cual sea su soporte; lo cual lleva a pensar que su influencia en la visión de los españoles sobre la “política” sea menor de la que se le atribuye. No obstante, su influencia de largo plazo y sistémica puede estar siendo negativa, en tanto contribuyen a una visión antagonística del proceso político y dificultan con ello la tolerancia y la generación de amplios consensos sociales. Ante la situación de crisis y desafección creciente ¿qué han hecho los poderes públicos para mejorar su comunicación y, con ello, su legitimidad? ¿Qué pueden y deben hacer? La respuesta a estas preguntas la da María José Canel en su capítulo, con una serie de interesantes propuestas para mejorar la comunicación institucional. El libro culmina con un capítulo de propuestas sensatas y útiles para hacer frente al problema de la desafección política. Obviamente quedan temas por tratar y propuestas por desarrollar, como reconoce el coordinador en la introducción y el epílogo, tal vez la dimensión europea y la inserción de respuestas en este ámbito sea la laguna más importante, pero todo texto tiene que elegir y desechar y éste puede decirse que lo ha hecho inteligentemente. No he hablado del texto sobre corrupción que Fernando Jiménez incorpora al libro citado porque a partir de él quiero tratar el tema final de esta revisión crítica. En dicho texto, prosiguiendo un excelente trabajo acumulativo de años, publicado en numerosos artículos previos y alguno posterior, el autor analiza los datos de corrupción en nuestro país, las áreas de riesgo, sus principales causas y alguna de sus consecuencias, ofreciendo una visión completa y muy ilustrativa de la situación actual.

En relación a los datos de corrupción es importante dejar claro que las dificultades para obtener datos objetivos fiables es enorme. De ahí que normalmente las comparaciones internacionales se realicen con datos subjetivos, de percepción. En general, la medición del fenómeno se puede hacer de tres formas. En primer lugar, se puede intentar hacer objetivamente, en base a las denuncias de corrupción y las investigaciones abiertas por el ministerio público o los jueces de instrucción; o a través de proxies, como el precio de los contratos sobre una serie de bienes homogéneos. En caso de utilizar las estadísticas oficiales el principal problema es que no se sabe muy bien si lo que se mide es la corrupción o la calidad del sistema legal y judicial. Un país puede tener datos muy bajos de corrupción perseguida y, sin embargo, tener una corrupción altísima; simplemente basta con que exista un sistema de detección defectuoso, una policía corrupta y un modelo judicial altamente ineficaz y los delitos de corrupción perseguidos pueden ser bajísimos y la impunidad enorme. Por su parte, las proxies a veces miden corrupción y, a veces, simplemente ineficiencia. Para el caso de España los datos objetivos tienen un problema añadido, cual es el de la inexistencia de bases de datos oficiales sobre las causas, juicios orales, imputados, acusados y sentenciados por corrupción. El Ministerio del Interior acaba de publicar hace unos meses una confusa estadística donde mezcla fraude con corrupción y con delitos económicos. De ella se puede extraer alguna conclusión, la policía y la Guardia Civil han investigado en los últimos cuatro años unos 100 casos anuales de cohecho, 22 de tráfico de influencias y casi 70 de malversación de caudales. La Fiscalía, por su parte, nos informa que, entre 2011 y 2013, ha calificado 144 casos como de cohecho, 230 como malversación y 59 como tráfico de influencias. Por su parte, en estos tres años, se han dictado 140 sentencias condenatorias por cohecho, 204 por malversación y una por tráfico de influencias. ¿Son estos todos los delitos de corrupción grave existentes en España? Imposible saberlo en estos momentos. Lo que sí parece claro es que son demasiado pocos si se compara con los datos de otros países de nuestro entorno. Por ejemplo, en Italia, solo en 2011, hubo 802 condenados por los delitos de “concussione” y corruzione”.

En segundo lugar, se puede intentar medir a través de encuestas de percepción de corrupción a inversores nacionales y extranjeros, a expertos o a la ciudadanía en general. En estas encuestas hay un problema inicial, y es que normalmente no definen la corrupción, dejando a cada uno de los encuestados la configuración personal del concepto. Segundo, los datos no miden la corrupción en sí, sino que miden simplemente opiniones sobre su extensión en un país determinado. Tercero, aunque respondan expertos y empresarios las opiniones sobre la extensión de la corrupción pueden reflejar también estados de opinión, mediáticamente influenciados, del país correspondiente. Diversos estudios demuestran que la percepción general de la corrupción está fuertemente influida por los escándalos y la cobertura mediática del tema, de forma que el nivel real de corrupción puede no cambiar pero al hacerse más visible, las percepciones sí cambian. Cuarto, el problema de los “lag times”. Este retraso en los tiempos se refiere a la diferente velocidad con la que operan, por una parte, los verdaderos cambios en la corrupción y, por otra, las tendencias en percepción. Una política agresiva de lucha contra la corrupción genera, ineludiblemente, escándalos que, a su vez, incrementan la percepción de corrupción. Si la política tiene éxito, la corrupción combatida se reducirá, lo cual se comprobará en índices posteriores cuando, tal vez, nuevas modalidades de corrupción empiecen a desarrollarse sin que sean en ese momento detectables.

Finalmente, a través de encuestas (encuestas de victimización) en las que se pregunta a los ciudadanos por sus experiencias directas en el pago de sobornos o en las extorsiones que sufren de parte de funcionarios y políticos. Nuevamente, tenemos que reconocer que este tipo de medida tiene numerosos déficits. En primer lugar, el abono de un soborno es delito, de forma tal que muchas personas aunque lo hayan hecho no están dispuestas a reconocerlo. Segundo, que aunque se asegure anonimidad en la encuesta, a veces se temen represalias, sobre todo en Estados no democráticos. Tercero, que en ocasiones puede usarse para expresar un malestar contra al gobierno o la Administración, por un trato que se considera injusto, aunque en realidad no haya habido cohecho en sentido estricto. Quinto, que no mide la corrupción en general, sino tan sólo los sobornos. En la actualidad, globalmente, hay más de quince instrumentos de medición, de manera global o regional, y muchos de ellos se han sofisticado bastante. Pero todos los instrumentos tienen serios defectos metodológicos o de contenido (ver, entre otros, los estudios de Sandholtz y Koetzle, 2000; Weber Abramo, 2007; Johnston, 2009).

Otro aspecto de notable dificultad es el de identificar las causas de la corrupción. La causalidad en ciencias sociales es siempre problemática, pero en el estudio de la corrupción esta dificultad se extrema. A este efecto, es sorprendente comprobar cómo Javier Pradera, con datos de los años 80 y 90 del siglo pasado, ya definía bastante precisamente las causas fundamentales de la corrupción en España y las principales áreas de riesgo de entonces y de ahora, causas y áreas que han sido analizadas por Jiménez y otros autores con datos más actuales y algún cambio en el enfoque teórico, posteriormente. Efectivamente, la corrupción en España ha alcanzado los niveles que ahora todos conocemos sobre todo por la consolidación de unas elites partidistas profesionalizadas que han buscado la captura de clientes, instituciones de control y fondos públicos con una voracidad desmedida. Desde esta hipótesis se puede comprobar cómo la corrupción se ha expandido en aquellas áreas donde existe monopolio en la toma de decisiones y discrecionalidad en el uso del poder, además de débiles sistemas de control: la contratación y las subvenciones públicas, o el urbanismo, y todo ello conectado a la financiación de partidos y la consolidación de redes clientelares.

Pero también es cierto que tras este conjunto de fenómenos existe un magma cultural que lo ha facilitado. Una sociedad donde el nivel de desarrollo moral mayoritario parece más cercano a lo que Kohlberg ha categorizado como nivel tres que al nivel cuatro, más propio de democracias avanzadas. En este nivel tres las personas son capaces de sacrificar sus intereses y respetar reglas, pero sólo aquellas que surgen de las obligaciones familiares o de amistad. Sin embargo, en el nivel cuatro las personas sacrifican sus intereses particulares por el cumplimiento de las leyes estatales y el buen funcionamiento de la sociedad. En suma, en España estaríamos peligrosamente cercanos auna cultura particularista, en la que las personas no son tratadas igual bajo la ley, sino que acceden a servicios públicos y a privilegios en función de sus relaciones familiares, políticas o de amistad. Lógicamente, cuando la crisis llega y hay que recortar aparece el particularismo generando una distribución inequitativa que los ciudadanos perciben también como corrupción. El problema con estas teorías que incorporan elementos culturales es el de la acción colectiva.En sociedades con alta percepción social de corrupción se ha generado históricamente un círculo vicioso que alimenta la desconfianza social, incentiva el funcionamiento parcial de las instituciones de gobierno y, en definitiva, produce una corrupción enraizada y ubicua que es muy difícil de combatir. De acuerdo con Rothstein y Uslaner (2005), en aquellos sistemas políticos en los que las políticas gubernamentales son ineficientes, parciales (persiguen el beneficio de grupos sociales particulares) y sometidas al soborno, se imposibilita el desarrollo de un sentido de solidaridad social y se estimula la confianza particularizada en diferentes grupos sociales por encima de la confianza generalizada en toda la sociedad. Cuando ocurre esto, cuando la confianza que prevalece es la que se deposita en la propia familia, clan, etnia o partido político, la política en esa sociedad se convierte en “un juego de suma-cero entre grupos en conflicto” (pp. 45-46). En estas sociedades no aparecen las normas informales que favorecen la producción de bienes públicos. En su lugar, se instala una práctica social depredadora del “sálvese quien pueda” que imposibilita que las autoridades públicas cuenten con los recursos y los incentivos necesarios para llevar adelante políticas que fomenten la solidaridad social que hace falta para sentirse partícipe de la misma comunidad. Muy al contrario, las políticas gubernativas vendrán incentivadas por una lógica particularista y parcial, expresión típica de la corrupción de la política, que abundará en la espiral del círculo vicioso. Se ha generado, en definitiva, un problema de acción colectiva y es muy difícil salir del mismo. Por suerte, creemos que España no ha caído aún en esta trampa social, aunque existen espacios de particularismo excesivos.

En suma, las variables institucionales antes definidas y una cierta cultura particularista conformarían los mimbres en torno a los cuales la corrupción se explica en España. Esta suma de factores podría ayudarnos a entender, en gran medida, que de todos los países de la UE España sea el que, en los últimos 3 años, haya sufrido los mayores cambios en la percepción de corrupción y en la consideración de la corrupción como uno de los problemas más importantes del país. De acuerdo con el último estudio disponible llevado a cabo en febrero- marzo de 2013, un 95% de los españoles creía que la corrupción estaba muy (65%) o bastante (30%) extendida en el país; más aún, el 77% de los españoles creían que la corrupción es parte de la cultura de los negocios en el país (la media europea es del 67%), el 84% que el soborno y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos (media europea 73%), el 67% que la única forma de tener éxito en los negocios son las conexiones políticas (media europea 59%). Estos datos nos llevarían a pensar que España tiene niveles de corrupción sistémicos –aquellos propios de países donde toda la sociedad está embarcada en actos corruptos de forma persistente- y, sin embargo, los datos sobre pagos de sobornos son bastante bajos, muy similares a los de países como Alemania o Finlandia (ver tabla 1).

Más en detalle, de acuerdo con la encuesta que acabamos de realizar en diciembre de 2015, se puede comprobar que a la inmensa mayoría de los servicios públicos no se accede privilegiadamente mediante sobornos (Ver tabla 2)

Pero como algunas investigaciones han demostrado, la ciudadanía incorpora dentro del concepto de corrupción algo más que los sobornos, de hecho, como ha demostrado Frank Rusciano, los encuestados tienden a considerar como corrupción la inequitativa distribución de los servicios públicos. Por todo ello, podemos concluir que la muy alta percepción de la corrupción en España no tiene que ver con experiencias personales de sobornos, sino con una concepción de la corrupción mucho más amplia. Corrupción es abuso de poder para beneficio privado, directo o indirecto. Cuando a una persona se le otorga poder para que lo use en beneficio del grupo que se lo cede fiduciariamente y, traicionando la confianza, lo usa para beneficiarse directa o indirectamente, estamos ante un supuesto de corrupción. Esto nos puede permitir considerar como corruptos actos realizados tanto en el sector privado como en el sector público. Un Director de una empresa que conociendo los malos datos de la misma los oculta a sus socios y vende, entretanto, sus acciones, actúa corruptamente; igual que el director de compras si recibe sobornos por comprar a determinados proveedores cargando el sobreprecio a la empresa. En el ámbito público, un alcalde que favorece a un contratista porque le ha prometido colocar a su hijo en la empresa actúa corruptamente y un ministro que promueve una regulación sesgada que beneficia indebidamente a un grupo de interés que financia a su partido, también. En este último caso puede no haber ningún beneficio directo, pero sí lo hay indirecto y, por ello, el acto cae bajo la categoría de corrupción. Todo esto lo ven y leen los ciudadanos españoles a menudo y, por ello, lo suman a los grandes escándalos para acrecentar la sensación de que la corrupción nos ahoga.

El clientelismo es otra modalidad de corrupción altamente peligrosa. En esencia consiste en un intercambio discrecional y particularista de favores, en el cual los responsables políticos deciden la concesión privilegiada e, incluso, ilegal de derechos y prestaciones, a cambio de apoyo electoral o económico, a quienes forman parte de sus redes. El clientelismo puede ser electoral, corporativo y de partido. En el clientelismo electoral el cliente es un votante, el cual da su voto a aquel partido que por promesas hechas personalmente por el candidato o sus representantes le garantiza mayores favores y beneficios materiales exclusivos. Lo que se intercambia son necesariamente votos por favores (algo que el escándalo de los ERE en Andalucía nos expresa bastante claramente). El rasgo típico del vínculo político clientelar frente al vínculo político programático es que, en el segundo, el partido votado no se compromete con sus votantes a proporcionarles favores y privilegio, sino a aplicar unas políticas determinadas de forma objetiva y universal. Una modalidad cada vez más importante de clientelismo electoral es la de nivel institucional. Son los supuestos en los que un político con un cargo importante a nivel central, sobre todo, o regional favorece con sus decisiones a un área geográfica concreta, que es aquella donde él fundamenta su carrera política y tiene sus redes de apoyo (pork barrel). Por ejemplo, el uso del AVE como mecanismo de clientelismo electoral parece, en ciertos casos, evidente. Las ahora en entredicho Diputaciones provinciales son ejemplos de numerosos casos de clientelismo de este tipo, en especial apoyando financieramente a municipios cercanos a la mayoría en el gobierno de forma privilegiada. En el clientelismo de base corporativa el cliente es una persona jurídica o un individuo en nombre de tal persona que aporta dinero y/o apoyos materiales –su voto no es aquí lo esencial, aunque también cuente- al patrón político a cambio de que: o se le adjudiquen contratos, subvenciones o concesiones públicas de forma privilegiada, o se le faciliten trámites y se le entregue información privilegiada, o se le exima de pagos, contribuciones, requisitos contractuales o impuestos. Bajo esta definición parece obvio que caerían algunos de los más graves casos de corrupción hoy conocidos: Gürtel, Púnica, los diferentes sumarios valencianos…Finalmente, en el clientelismo de partido el cliente es un miembro del partido que da su voto o, mejor aún, que pone su red de clientes internos al servicio de una determinada facción, candidatura o corriente del partido, a cambio, sobre todo, de obtener un puesto de responsabilidad en el partido, en el gobierno o en las listas de candidatos del partido a las distintas elecciones. En este caso, se apoya a aquella corriente o candidato que da más a cambio del voto.

También tenemos ejemplos interesantes de este tipo, sobre todo el famoso caso de Tamayo y Sáez. La consecuencia de este tipo de clientelismo es la llegada a puestos importantes de personajes indeseables que acaban desangrando los caudales públicos. Donde imperan las redes clientelares se produce un funcionamiento parcial y fraudulento de las instituciones de gobierno y un sentimiento de desconfianza elevada hacia las instituciones públicas. En sociedades donde el clientelismo domina la vida política se produce una trampa política, como nos demuestran Charron, Lapuente y Rothstein pues debido al fuerte efecto de dependencia de senda o inercia (path dependency) que tiene la consolidación de las redes de patronazgo o clientelismo, no es nada fácil conseguir la mejora de la calidad de las instituciones de gobierno y, con ella, de la lucha contra la corrupción. La politización de las instituciones de control y de la propia Administración hacen muy difícil combatir adecuadamente tal fenómeno.

También, el despilfarro y el abuso de los privilegios públicos sería otra forma de corrupción. En términos de Heidenheimer habría sido considerada, hasta hace muy poco, una corrupción blanca, una corrupción permitida y no sancionada socialmente, a pesar de sus efectos nefastos para el desarrollo económico y la legitimidad de lo público. Cuando un alto cargo cargaba al presupuesto público comidas en restaurantes de lujo, regalos de joyas a las esposas de los otros altos cargos o usaba el coche oficial para actividades particulares estaba abusando de su poder para beneficio privado. Más aún, cuando un político relevante decidía realizar una obra fastuosa sin preocuparse de su necesidad, de su mantenimiento posterior o de la eficiencia de ese gasto, estaba usando su poder para reforzar sus opciones electorales con grave daño para el interés público. Normalmente, ello se conectaba ya con donaciones de las empresas adjudicatarias al partido del político y, en ocasiones, con la recepción personal de algún soborno. Si el despilfarro fue premiado en las urnas, posteriormente las consecuencias del mismo en época de crisis empezaron a trasformar lo que era corrupción blanca en gris (ya más reprobable y objeto de debate) y, finalmente, unida a las investigaciones por blanqueo y cohecho, a su consideración como corrupción negra (perseguible legalmente y rechazada socialmente). A estos efectos es muy interesante leer el libro de Carles Ramió La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción política en España (editorial La Catarata, 2016), donde va desgranando prácticas que desde los poderes públicos, pero con la connivencia empresarial y el silencio sindical y funcionarial, han sido moneda común en la vida de nuestras Administraciones. Por ejemplo, nos recuerda cómo las empresas menos productivas han sido durante años las que más crecían y, de estas, las que trabajaban para la Administración eran las más exitosas; o cómo, basándose e un estudio de la Comisión nacional del Mercado de Valores, la contratación pública en España despilfarra en torno al 4,5% del PIB por sus deficientes mecanismos de control y su ineficiencia.

Finalmente, es preciso insistir en que fijarse solamente en la corrupción perseguible penalmente da una imagen distorsionada del problema. En los países más desarrollados económicamente la corrupción más preocupante es la denominada corrupción legal. Aquella consistente en la captura de ciertas políticas públicas o, al menos, de decisiones fundamentales en el marco de dichas políticaspor poderosos grupos de interés. La captura puede realizarse a través del estratégico aterrizaje en puestos importantes del gobierno, en órganos regulatorios o en comités asesores clave; también mediante el reclutamiento de políticos bien relacionados y poderosos para su incorporación a Consejos de Administración bien remunerados; o mediante la presión mediática, dado el control de grandes grupos multimedia. Más aún, la captura opera en cascada, si se consigue la captura en la Unión Europea luego ya las capturas nacionales son más sencillas, y así sucesivamente. A veces, esta captura se solidifica con la financiación de los partidos cártel, de manera que conecta con el clientelismo corporativo. En estos casos, las leyes ya surgen sesgadas a favor de estos grupos rompiendo muy a menudo el principio de igualdad política y la equidad en la toma de decisiones.

En suma, en época de vacas flacas la inmensa mayoría de la ciudadanía ha percibido un empeoramiento de sus condiciones de vida y ha considerado que la corrupción, en sus múltiples variantes, ha sido la principal responsable de llegar a este estado y de, una vez en él, fomentar respuestas inequitativas e insolidarias desde los poderes públicos. Así, desde hace ya más de 3 años, es el segundo problema más importante para los españoles. Todo ello, unido a la constante presencia en los medios de escándalos de corrupción, está teniendo un impacto terrible sobre la satisfacción con el funcionamiento de la democracia y la confianza en las instituciones representativas (ver tabla 3).

Los demás países del Sur de Europa también han sufrido la crisis y tienen niveles de corrupción comparativamente altos en relación a los países escandinavos o centrales de Europa, pero la reacción española frente a la corrupción, en este contexto de crisis,ha sido especialmente dura. La eterna herida de España –la corrupción- ha empezado a supurar de nuevo y nos ha generado este desasosiego. Desde el testamento de Isabel la Católica a la crítica regeneracionista, pasando por la picaresca, la corrupción ha estado siempre presente en nuestra historia como un relato explicativo de nuestras miserias y, por ello, como una losa que nos impedía despegar. Cuando creíamos que embocábamos el camino de la plena equiparación a las democracias con más calidad la crisis económica nos ha descubierto, de nuevo, esta enfermedad histórica. El rechazo y la indignación frente al fenómeno (no por conocido menos repugnante) han sido intensos. Pero todo ello ha sucedido en el marco de una sociedad con valores democráticos ya bastante asentados y plenamente integrada en Europa, con la juventud mejor formada de nuestra historia, con instituciones mejorables pero que funcionan; por ello, esta vez la reacción ha sido también mucho más propositiva y exigente, se han empezado a depurar las culpas, las nuevas normas empiezan a implantarse, los programas de los partidos están llenos de medidas regeneradoras…En suma, existen bases en las que asentar la esperanza de que la eterna herida empiece a sanarse. Casi cuarenta años de sólida democracia y una sociedad que se rebela seguro que aportan buenos antibióticos.

Manuel Villoria (Universidad Rey Juan Carlos)

Tabla 1: Experiencia directa con el pago de sobornos en España

AÑO Personas que dicen haber pagado un soborno para acceder a algún servicio público en los últimos 12 meses.
2004 2%
2006 2%
2009 2%
2013 2%
2015 3%


Fuente: Datos del barómetro Global de la Corrupción de TI.

Tabla 2. Personas que han recibido servicios públicos y reconocen haber pagado sobornos para acceder a los
mismos o evitar sanciones.

AÑO Personas que dicen haber pagado un soborno para acceder a algún servicio público en los últimos 12 meses
En cursos de formación 2%
En interacciones con la policía de tráfico 2%
En servicios médicos en un hospital o ambulatorio público 1%
En cursos de primaria o secundaria 1%
En prestaciones de desempleo 1%
Al solicitar documentos públicos (pasaporte, DNI, etc..) 1%
En relaciones con la Seguridad Social 0%
En el ámbito judicial civil 0%


Fuente: Barómetro Global de la corrupción, TI-URJC, 2016.

Tabla 3. Efectos de la crisis en la confianza institucional.

Países Confianza en el Parlamento Nacional 2013 Cambios en la confianza en el Parlamento desde 2008 Confianza en el Gobierno nacional 2013 Cambios en la confianza en el Gobierno nacional desde 2008 Confianza en los Partidos politicos 2013 Cambios en la confianza en los partidos politicos desde 2008
Europa del sur 19% -19% 19% -16% 14% -8%
España 7% -32% 8% -37% 5% -25%


Fuente: Public Integrity and trust in Europe. Hertie School of Governance.