La profesionalización de los directivos públicos como base para una política pública: la necesidad de seleccionar por el talento reforzando el mérito y la imparcialidad

1.- UNA  FUNCIÓN  PÚBLICA  SUFICIENTEMENTE  PROFESIONALIZADA.

El mero análisis estadístico de la función pública española nos permite sostener que nos hallamos, como dice el encabezamiento, ante una función pública suficientemente profesionalizada. Es decir, el conjunto de los empleados públicos españoles, con las salvedades que luego se dirán, podemos afirmar que han sido seleccionados para sus puestos de trabajo mediante un procedimiento objetivo e imparcial, conforme a criterios de igualdad, mérito y capacidad. Así mismo, todo este personal tiene como característica fundamental de su desempeño la inamovilidad,  que en el caso de los funcionarios de carrera implica el derecho a la permanencia indefinida en su condición de funcionario público, y que, para el caso del personal laboral, aunque desde el punto de vista legal  sus condiciones de empleo no son las mismas que para el personal funcionario, en la práctica goza también de una permanencia indefinida en su condición, básicamente porque las administraciones a las que sirve no sufren  los avatares propios de las empresas privadas en lo que se refiere al empleo.

Resulta conveniente adentrarse en el análisis pormenorizado de los efectivos que componen el conjunto del empleo público español, así como de sus sistemas de reclutamiento.  Según las últimas estadísticas disponibles, referidas a enero de 2019, el conjunto del personal al servicio de las diferentes administraciones públicas en España está constituido por un total de 2.578.388 empleados. De ellos un 19,70 % pertenecen a la Administración Central del Estado, un 51,94 % integran las administraciones de las Comunidades Autónomas (17), un 22,32% la Administración Local y un 6,05 % el personal adscrito a las Universidades. No se han incluido en este cálculo, por haber cambiado su régimen jurídico como consecuencia de medidas de liberalización del sector dictadas por la Unión Europea, el personal de Correos y Telégrafos, constituido por un total de 42.433, entre funcionarios y personal laboral.

1.1.- Los grandes colectivos de la Administración General del Estado.

En relación con el personal dependiente directamente del Gobierno de la nación, integrado por 507.830 empleados públicos, tenemos que distinguir varios grandes colectivos de funcionarios públicos, con sistemas específicos de selección y formación, así como de carrera profesional. De estos  colectivos interesa destacar:

  • Fuerzas Armadas, constituidas por 352 efectivos. Su sistema de reclutamiento y de carrera, responden a un esquema tradicional y desde luego gozan de todas las características de la profesionalización. El acceso a los más altos niveles viene perfectamente establecido en normas de carácter legal, que garantizan el acceso por mérito y capacidad a los puestos del generalato.
  • Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, constituidas por 220 efectivos, de los cuales 74.185 corresponden a la Guardia Civil, cuerpo de carácter militar y 63.035 al Cuerpo de la Policía Nacional. En la oferta de empleo público para el año 2019, aprobada por el Gobierno, se incluyen 2.210 plazas de nuevo ingreso para la Guardia Civil y 2.506 para la Policía Nacional. Tenemos que destacar que el sistema selectivo para el acceso a estos Cuerpos y Fuerzas de Seguridad puede ser calificado de eficaz, pues el mismo está formado por una primera fase selectiva que incluye una serie de pruebas físicas que tienen que ser superadas por los aspirantes, una serie de conocimientos que se demuestran mediante un test con un número determinado de preguntas y una prueba psicotécnica que incluye test psicotécnicos y una entrevista personal, finalizando todo ello mediante la superación de un curso en la Academia correspondiente, con la duración de un curso académico. Durante este periodo los aspirantes son nombrados funcionarios en prácticas percibiendo el salario correspondiente.

Existen otros 25.590 funcionarios que integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dependientes de las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco, pues tales comunidades  tienen atribuida esta competencia.

  • Funcionarios de  los Centros  Penitenciarios, integrados por un total de 374 efectivos. Su esquema de reclutamiento, selección y ascenso responde a las características generales del personal de la Administración General.     
  • Personal al servicio de la Administración de la Seguridad Social, que se compone de un total de efectivos de 630. Su sistema de reclutamiento, selección y ascenso responde igualmente a las condiciones generales del personal de la Administración General.
  • Personal al servicio de la Agencia Tributaria, integrado por un total de 923 funcionarios. Se rige en cuanto a la selección y condiciones por el régimen general del personal  de la Administración General.
  • Agencias Estatales, formado por un total de 804 empleados públicos.
  • Personal de la Administración de Justicia. Está constituido por un total de 434 jueces y magistrados, 2. 836 fiscales y otro personal hasta completar la cifra de 24.299 que dependen directamente de la Administración General del Estado y otros 39.762  que se encuentran transferidos a las Comunidades Autónomas. En los niveles superiores de la Administración de Justicia la selección es muy rigurosa de acuerdo con el mérito y la capacidad, así como la igualdad y la transparencia. Sorprendentemente los niveles inferiores  de la Administración de Justicia, no siempre están constituidos por funcionarios de carrera, en un porcentaje pequeño  y el reclutamiento de este  personal interino, se rige por el sistema general de solicitar candidatos a las oficinas de empleo. La última oferta de empleo público está tratando de normalizar la situación de este personal temporero.
  • Personal al servicio de los Ministerios y Organismos Autónomos. El número total de funcionarios y personal laboral que presta sus servicios en los diversos Ministerios y Organismos autónomos de la Administración Central es de 052. De ellos 62.595 es personal funcionario de los diversos cuerpos que integran la Administración Pública y el resto personal laboral. En este personal están comprendidos los grandes cuerpos de la Administración española así como otros muchos dedicados a las diferentes áreas del quehacer administrativo. A su sistema de selección, por ser  de este colectivo de donde proviene la mayor parte del personal directivo de la Administración española dedicaremos un epígrafe aparte. Este personal no se encuentra solo en Madrid, capital de la nación si no integrado también en las Delegaciones del Gobierno existentes en cada una de las Comunidades Autónomas.

 

1.2. El personal al servicio de las Comunidades Autónomas. Especial referencia al personal de la Enseñanza y de la Sanidad.

En la distribución de competencias entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades autónomas,  estas últimas disponen de  las referidas a la enseñanza, en todos sus grados y niveles y del conjunto del sistema sanitario. Por tanto, al ser estas materias intensivas en cuanto al personal necesario para su funcionamiento, son estos colectivos con diferencia los más numerosos del conjunto de las administraciones públicas españolas.

El número total de empleados públicos al servicio de las administraciones de las Comunidades Autónomas españolas está constituido por un total de 1.339.111 efectivos. Su distribución sería la siguiente:

  • Personal al servicio de las diferentes Consejerías, en sus servicios centrales y periféricos. El número total de estos funcionarios y personal laboral integrado en las estructuras centrales y periféricas de las Administraciones Autonómicas es de 521. En dicho número se incluyen todos los servicios que han sido transferidos (agricultura, bibliotecas, servicios sociales, industria, urbanismo,  etc.)  así como el personal de administración general.
  • Personal adscrito a la enseñanza no universitaria. El conjunto de los profesores de los distintos niveles de enseñanza, excluida la enseñanza universitaria, además del resto del personal de administración y servicios de los distintos niveles educativos, llega a la cifra de  014  La mayor parte de este profesorado pertenece como funcionario de carrera a algunos de los cuerpos docentes en que se divide la enseñanza. Su sistema selectivo goza de las condiciones de imparcialidad (los tribunales selectivos son elegidos por sorteo), transparencia y aplica estrictamente los criterios de mérito y capacidad para el acceso. No obstante en los últimos años, como consecuencia de la crisis económica y de los recortes, no todo el personal que presta servicios como profesores tiene la condición de funcionario de carrera. Se calcula que alrededor de un 30 % del profesorado de estos niveles de enseñanza es profesorado interino, es decir que no es fijo en el empleo sino que es contratado para cada curso académico o por periodos de menor duración. No obstante, tenemos que señalar que como consecuencia de la lucha sindical, este profesorado interino es reclutado también mediante un procedimiento objetivo, ya que para acceder a las plazas interinas tienen que haber participado en las correspondientes oposiciones, asignándose las plazas según la puntuación obtenida en las mismas, es decir atendiendo en definitiva al merito. Para el ejercicio de 2019, y con objeto de paliar esta situación, se han convocado más de 30.000 plazas, para las que han concurrido más de 180.000 aspirantes. Las pruebas para el acceso se están desarrollando en este momento, pues por norma las pruebas para el profesorado se desarrollan durante el verano, es decir fuera del periodo lectivo, con lo cual el sistema selectivo goza de una gran celeridad.
  • Personal de las Universidades. Dependientes también de las Comunidades Autónomas se encuentran los profesores y demás personal de las Universidades Públicas, con excepción de la Universidad Nacional de Educación a Distancia que depende directamente del Gobierno. El conjunto de los funcionarios y laborales que integran el personal de las Universidades está integrado por 042 efectivos, de los cuales 101.149,  son profesores y personal investigador. El acceso de este personal aplica rigurosamente los principios de mérito y capacidad, mediante un sistema público y transparente.
  • Personal sanitario. El sistema sanitario público, Servicio Nacional de Salud, depende en su totalidad, salvo pequeñas excepciones, de la Administración de las Comunidades Autónomas. Lo constituyen un total de 224 empleados públicos, destacando en el análisis de este personal que las mujeres superan ampliamente a los hombres tanto entre el personal sanitario propiamente dicho como entre el resto del personal auxiliar. En relación con este personal tenemos que resaltar la eficacia en  la selección del personal sanitario, lo que se conoce como el sistema MIR. Una vez terminados los estudios de Medicina, y de otras especialidades que también se reclutan por este sistema, los aspirantes tienen que llevar a cabo un examen en forma de test sobre un cuestionario de 250 preguntas. Quienes superan dicho examen, y por el riguroso orden obtenido, eligen plaza en alguno de los hospitales públicos, donde durante un periodo de tres años reciben una formación sanitaria especializada. Los Médicos Internos y Residentes, lógicamente reciben un salario y participan en el desarrollo de las actividades médicas del centro hospitalario al que están adscritos. Una vez terminado el MIR, pueden concursar a algunas de las plazas que se ofrecen en el sistema sanitario, mediante un concurso en que se valoran sus méritos académicos y del MIR.  También como en los docentes, y debido a los recortes, hay un número importante de personal interino, como consecuencia de los desajustes entre el número de plazas que se convocan y las necesidades del sistema.  El proceso  selectivo  de los MIR, se ha revelado de una gran eficacia formativa, en un tema tan vital como es la medicina y no hay duda que los profesionales así seleccionados y formados gozan de gran prestigio.

1.3. El personal de la Administración Local.

El conjunto de entidades que integran la Administración Local está constituido por los Municipios, cuyo número supera los ocho mil, las Diputaciones Provinciales en cada una de las provincias, salvo en las Comunidades Uniprovinciales, y la peculiar administración local de las islas, mediante los Cabildos y los Consejos Insulares. El número total de empleados públicos que trabajan en estas entidades es de  575.405,  debiendo destacarse que 312.726 son personal laboral y 198.125 son funcionarios de carrera. Es preciso destacar aquí el relevante papel que desempeñan los Cuerpos Nacionales de Administración Local, constituido por los Secretarios, interventores y Depositarios, que tienen una gran importancia por las funciones directivas que llevan a cabo en dicha  Administración Local. Su sistema selectivo, encomendado al INAP para toda España, es escrupuloso en el mantenimiento de los principios del mérito y capacidad.

En resumen, podemos afirmar que el conjunto de la función pública española está constituido por empleados que han sido reclutados mediante un procedimiento objetivo e imparcial, en igualdad de condiciones y con valoración del mérito y la capacidad, para su acceso, cuando ellos pertenecen a las categorías de funcionarios de carrera o personal laboral fijo. No obstante, en algunos colectivos minoritarios el acceso puede haberse producido con carácter interino, sin que se haya respetado el principio de la valoración objetiva y en algunos casos tales colectivos han tenido una forma privilegiada de acceso. La presión sindical ha hecho que en muchos casos ese personal para ser seleccionado con carácter interino tenga que formar parte de una “·bolsa” integrada por aquellos que no han aprobado la correspondiente oposición y que quedan así como una especie de reserva para cubrir las vacantes que vayan produciéndose.

Finalmente es preciso señalar, que tanto los funcionarios de carrera, como el personal laboral fijo, -aunque su régimen jurídico sea distinto-, gozan de inamovilidad en el empleo salvo por causas disciplinarias, de forma tal que los cambios que puedan producirse en los diferentes niveles de gobierno, como consecuencia de los procesos electorales, en absoluto modifican su relación de empleo con la correspondiente administración y que por tanto permanecen inamovibles, cualquiera que sea el color del gobierno al que sirven.

2.- MEJORAS POSIBLES EN LOS SISTEMAS DE SELECCIÓN. LA SELECCIÓN POR EL TALENTO Y NO POR LA MEMORIA.

El hecho de que se haya afirmado que España cuenta con una función pública suficientemente profesionalizada no significa que el sistema de selección de los empleados públicos no tenga también posibilidades de mejora para hacer frente a los problemas que lógicamente pueden detectarse. Sobre todo dicha mejora debe predicarse principalmente de aquellos altos cuerpos que ejercen tareas de singular importancia,  o bien desempeñan tareas de dirección en las correspondientes administraciones.

Hemos señalado anteriormente como el sistema de selección se ha demostrado eficaz en aquellos colectivos con un número importante de efectivos: fuerzas de policía, profesorado, personal sanitario etc. pues al tener que hacer frente a unos colectivos de aspirantes muy numerosos los sistemas se han  perfeccionado mucho y se han hecho más objetivos e imparciales.

Pero acertar en los sistemas de selección se configura como un recurso estratégico para poder llevar a cabo reformas estructurales en el empleo público. Y además nuestro  sistema de selección  por su carácter objetivo en base al merito y la capacidad ha contribuido de manera muy notable a la movilidad social y por tanto a la igualdad.

Pues bien, a pesar de los cambios tan notables producidos en el entorno de las administraciones públicas,  el sistema selectivo de la alta función pública española conserva sesgos muy tradicionales y probablemente la dinámica de cuerpos impide cualquier modernización. Como bien afirma el Doctor Luis Felipe Paradela, que fuera responsable de la selección del personal de nuevas tecnologías en el INAP, seguimos seleccionando por la memoria y no por el talento. Quizá puedan ser una excepción a las anteriores afirmaciones algunas Comunidades Autónomas.

2.1. Los principios de la selección en el Estatuto Básico del  Empleado Público.

El Estatuto Básico del Empleado Público ha definido con bastante precisión los principios por los que se rige la selección de todo tipo de empleados públicos en España. Tras afirmar que todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, ha establecido los siguientes principios rectores:                                                                                                                                   

  1. a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.  b) Transparencia.
  2. c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección. d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección. e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.                                                                                                                                             f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.

Podemos afirmar que tales principios se cumplen en buena medida en el conjunto de los procesos selectivos, sin perjuicio de que como analizaremos más adelante, muchos de ellos necesitan una reorientación adecuada para poder adaptarlos a las necesidades presentes de las administraciones públicas. Es decir, el sistema garantiza básicamente los principios enumerados pero necesita importantes adaptaciones para hacerlo más eficaz y justo. Pues no podemos olvidar que una selección rigurosa es el correlato indispensable de la inamovilidad pues se trata de una  “selección para toda la vida”. Y más bien hay que señalar que en algunos colectivos, principalmente los cuerpos superiores ha habido una escasa modificación de los procedimientos selectivos.

2.2.  Algunos problemas no resueltos.

–  Selección  por la memoria y no por el talento. (Luis  F. Paradela).  Un problema no resuelto de la selección de los Cuerpos Superiores de la Administración Central Española, tiene que ver con la escasa evolución de los sistemas selectivos, es decir de las oposiciones. Seguimos un esquema muy  tradicional y que se ha mantenido igual  a lo largo del tiempo. Quizá se han cambiado los programas de acceso y en ocasiones los ejercicios, pero el procedimiento sigue siendo predominantemente memorístico. El sistema es objetivo e imparcial pero no parece que seleccione a los mejores o a los que más pueden aportar a las mejoras de la Administración. No hay duda que estando en la sociedad del conocimiento, el predominio de la memoria no parece que permita rentabilizar las capacidades de los aspirantes que son muchas y así suelen demostrarlo cuando llevan a cabo sus tareas, pero sin duda se quedan por el camino muchos aspirantes que podrían aportar talento a la administración. Teniendo que hacer frente a múltiples tareas de planificación estratégica y de liderazgo, enfrentar la constante evolución de las nuevas tecnologías, sin duda obliga a replantear la forma en que se selecciona a los llamados a las funciones directivas.  Y todo ello porque resulta imposible abarcarlo todo y porque la evolución de la sociedad del conocimiento y las nuevas tecnologías nos van a obligar a un reciclaje permanente y a la necesidad de una formación continua, cuando no a adquirir nuevas capacidades como consecuencia de los cambios en nuestro trabajo. Pero son los propios funcionarios seleccionados por este sistema los que más radicalmente se oponen a su reforma.

Adecuación de las pruebas a las funciones o tareas a desarrollar. Lo establece expresamente uno de los principios del Estatuto, pero ello obligaría a efectuar una revisión completa de la estructura de los cuerpos y escalas definiendo de manera  expresa sus funciones y aquellas otras que pueden ser desempeñadas de forma indistinta. Siendo, además nuestro sistema un hibrido entre la tarea del cuerpo y el desempeño de un concreto puesto de trabajo, es necesario también definir los puestos para poder acometer la modernización de las pruebas. Porque las vacantes que se van a convocar a selección viene definidas por las que eventualmente puedan existir en el cuerpo de referencia, con independencia del puesto que  vaya a desempeñarse. Y para seleccionar por el talento y no por la memoria y adecuar las pruebas selectivas al perfil del puesto o puestos que vayan a desempeñarse,  es preciso incorporar  pruebas capaces de medir habilidades, destrezas, actitudes y  valores.

-Agilidad, sin perjuicio de la objetividad. Otro principio que incorpora el Estatuto y que no suele respetarse.  Los procesos selectivos, por fas o por nefas se alargan mucho más tiempo del que sería razonable, incumpliendo en ocasiones las precisas disposiciones de la Ley 30/84 respecto a que los puestos convocados en las diferentes  ofertas públicas de empleo debían estar sustanciados en el propio ejercicio presupuestario al que se refieren.  Como se ha dicho anteriormente, el profesorado, seleccionado por unos tribunales no permanentes elegidos por sorteo, es capaz de terminar la selección en el transcurso del verano cuando no hay actividad lectiva. Y se trata de procesos con una gran cantidad de aspirantes. Las nuevas tecnologías permiten hoy día la agilización de los procesos y como dice el Estatuto sin perder la objetividad. Sistemas de preselección para los procesos masivos y desde luego el establecimiento de órganos permanentes de selección deben permitir que los procesos se agilicen. Por otra parte no parece que resulte necesario comenzar cada vez de nuevo todo el proceso selectivo, sino que deberían establecerse mecanismos que permitan no tener que volver a ser evaluados de  los conocimientos que ya hayan sido acreditados.

El coste de la preparación para el acceso descansa en el candidato y su familia. Es este uno de los más graves problemas que tiene nuestro sistema. Terminadas las carreras universitarias quienes aspiran a ingresar en los grandes cuerpos de la Administración tienen que pasar un tiempo, en ocasiones largo, dedicados exclusivamente a la preparación de las oposiciones, sin que exista ningún tipo de beca o ayuda que permita mantenerse durante ese tiempo y hacer frente a los gastos que conlleva. Ello significa, que los sectores más desfavorecidos no pueden aspirar por falta de capacidad económica a su ingreso en los grandes cuerpos de la Administración. Y así,  solo las clases medias y altas, y en multitud de ocasiones los hijos de los propios profesionales de la función pública, son los únicos que pueden aspirar a pasar unos años dedicados a la oposición, a costa de sus familias. Esto es sin duda el principal problema que hay que resolver para que efectivamente se cumpla el principio de la igualdad en el acceso al empleo público que proclama la  Constitución. Tenemos pues unas barreras socioeconómicas de acceso a la función pública superior que es necesario remover. Porque no solo perdemos talento por esta sino que estamos en flagrante incumplimiento del principio constitucional de igualdad en el acceso al empleo público.

Privatización de los procesos selectivos.  El imprescindible papel de la Universidad. El sistema de preparación de las oposiciones, que puede llevar dos o más años, descansa sobre un sector formado por las “academias” y los “preparadores”.  Cuando un posible candidato quiere comenzar a preparar las oposiciones tiene inevitablemente que acudir a una academia o un preparador, con el consiguiente coste económico.  No es despreciable desde el punto de vista económico este sector de actividad. Pero resulta evidente que es un sector privado que ha privatizado el proceso de acceso a los Altos Cuerpos de la Administración. Además de su importancia económica el sector condiciona, en buena medida, el tipo de pruebas y supone – y tengo experiencia directa en ello- un factor de contención en cualquier proceso de reforma.   Por otra parte la tarea de preparar, recae por regla general en los propios funcionarios del Cuerpo para el que se va seleccionar, sin que quede claro en ningún caso que los profesores de las academias y los preparadores cumplan siempre y estrictamente con la legislación sobre incompatibilidades e incluso con los correspondientes deberes fiscales derivados de los ingresos que proporciona esta actividad. Un sistema alternativo sería encargar la mayor parte de este proceso de preparación de los opositores a las Universidades Públicas como sucede en otros países de la UE. El proceso de Bolonia, con la creación de los másteres, permitiría que las Universidades formalizaran diversos cursos específicamente indicados  para participar en las  oposiciones. Ello tendría otra ventaja adicional y es que para el supuesto de suspender en la oposición, el candidato dispondría de un título universitario, con el que podría dedicarse a otras actividades privadas.

– Los órganos de selección.  La Ley 30/84, estableció la imposibilidad de que los órganos de selección estuvieran constituidos mayoritariamente por miembros del mismo cuerpo que se trataba de seleccionar, con objeto de evitar el corporativismo. La disposición ha tenido algún recorrido, pero, desde luego,  al incorporarse individuos de otros cuerpos afines, los objetivos de la ley no se han cumplido plenamente. El Estatuto establece como características de los órganos de selección su independencia, que debe entenderse del órgano que tiene la competencia para nombrarlos, y como correlato de esta independencia la discrecionalidad técnica a la hora de ejercer sus funciones selectivas. Principios importantes que sin duda se cumplen en la mayoría de las situaciones. Quizá como señalan los autores del libro colectivo, publicado por el INAP,  “Nuevos tiempos para la función pública”, sería muy conveniente, para dar cumplimiento al principio de transparencia,  definido también  en el Estatuto Básico, que a la manera de la ENA francesa los tribunales vinieran obligados a publicar los mejores exámenes de la respectiva convocatoria y los criterios que han aplicado en la evaluación de los opositores.  Tenemos finalmente que referirnos a los principios de imparcialidad y profesionalidad que deben predicarse de los órganos de selección. El primero, aunque el nombramiento sea de la autoridad administrativa competente, debe presumirse en un órgano colegiado constituido por al menos cinco miembros. Y respecto de la profesionalidad creemos que el sistema debe ser modificado. El que los tribunales estén constituidos por funcionarios en activo, que tienen que hacer frente, mientras dura el proceso selectivo,  a sus específicas responsabilidades y tareas y a los que no se ha exigido ninguna condición especial para formar parte del mismo, salvo su pertenencia a un cuerpo superior, no nos parece que fomente la profesionalidad necesaria para participar en un proceso selectivo. Para que pueda predicarse esa profesionalidad de los órganos de selección, los mismos debían tener algún tipo de carácter permanente y para formar parte de ellos debería exigirse algún tipo de especialización en este tipo de tareas.

Cursos de formación inicial y periodos de prácticas. La adecuada preparación de los opositores, seleccionados por el talento y no por la memoria, exigiría, en el modelo de escuela de funcionarios, la celebración de algún curso inicial, dedicado básicamente al aprendizaje de las técnicas precisas para el desempeño del puesto al que vaya a ser destinado. Y no estaría de más tampoco que al mismo siguiera un periodo de práctica, de la suficiente duración, como para permitir que el funcionario, al incorporarse a su responsabilidad conozca la práctica de su oficio. El sistema MIR del que se ha hecho referencia antes, es un buen ejemplo que podría aplicarse a otros colectivos. En un algún momento se planteó que no tenía sentido que un juez, terminada la oposición y el curso en la Escuela Judicial, pasara directamente a encargarse de un órgano judicial sin haber efectuado un largo y eficaz periodo de prácticas en algún juzgado.

3.- LOS  NIVELES  DE DIRECCIÓN POLITICA. EL ABUSO DEL PERSONAL EVENTUAL.

         3.1 La dirección política en las diferentes administraciones.

Antes de entrar propiamente en el tema que nos ocupa de la figura del directivo público, interesa brevemente referirnos a los niveles de dirección política de las diferentes administraciones y su extensión.  No cabe duda de que es al gobierno de la nación, y lo mismo en los demás niveles administrativos al que corresponde la dirección política, tal como señala la Constitución.  Pero la misma, puede hacerse de diferentes maneras, con más o menos extensión de los niveles genuinamente políticos o con un sesgo más funcionarial. La Administración General del Estado es el nivel de gobierno donde los nombramientos de confianza están sometidos a limitaciones más claras. Concretamente  los nombramientos de Subsecretarios y Directores Generales deben ser desempeñados por funcionarios públicos de nivel A1. Es bien cierto que el gobierno puede excepcionar para determinadas Direcciones Generales la exigencia de pertenecer a la función pública, justificándolo adecuadamente por la naturaleza y funciones del puesto, pero hemos de señalar que tales nombramientos son inmediatamente recurridos ante los tribunales de justicia por parte de las asociaciones corporativas, que suelen obtener el apoyo de los tribunales por cuanto no se trata de señalar objetivamente un puesto concreto, sino que más bien se excluye el puesto cuando se ha nombrado o se está en disposición de nombrar ya a  la persona. En relación con las  Comunidades Autónomas, es donde se puede encontrar un sistema de politización más acusado, pues muchos puestos que en el Administración General están reservados a funcionarios públicos de manera indubitada, allí pueden ser nombrados personas que no reúnan esta condición. El sistema donde se encuentra más pervertido es en los servicios periféricos de las comunidades pluriprovinciales. En el nivel local, donde la función directiva tiene caracteres diferenciales y diferenciados, se ha establecido por ley cuantos de los miembros de la respectiva corporación municipal pueden estar en régimen de dedicación exclusiva en función de la población del municipio, habiéndose establecido así mismo el nivel de sus retribuciones.

3.2 El personal eventual.

La Ley 30/84, vino también a racionalizar la existencia del personal eventual, definido como aquel personal que, en virtud de un nombramiento y con carácter no permanente, solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza  o asesoramiento especial. Pues bien al haber quedado tan amplio el concepto del mismo y no haberse establecido limitaciones, salvo las que derivan de la política presupuestaria, el personal eventual ha venido con mucho a desbordar el estricto marco de el asesoramiento político a los altos niveles y se ha usado lamentablemente, en muchos casos, como sistema de acomodo de determinado personal político de los diferentes partidos. Contenido y regulado, quizá, en la Administración general del Estado, no existe control en el ámbito de las Comunidades Autónomas, los Ayuntamientos y  las Diputaciones. Tal personal desempeña en ocasiones puestos puramente funcionariales con tareas burocráticas que nada tienen que ver con la definición legal reseñada más arriba. Si tal personal hubiera servido para coadyuvar a la dirección política en la definición estratégica de las políticas públicas y para el control de las mismas, quizá hubiera estado justificado su aumento, pero para el desempeño de tareas burocráticas, no podemos por menos de señalar la irregularidad que supone y el uso indebido que de tales puestos hacen los partidos políticos a todos los niveles.

3.3.  Los puestos de libre designación reservados a funcionarios.

Determinados niveles de la Administración española, como pueden ser los Subdirectores Generales o los Subdelegados del Gobierno en las provincias, o los puestos de los funcionarios con habilitación nacional en las Corporaciones Locales y otros muchos existentes en las Comunidades Autónomas,  pese a  tener que ser  desempeñados por funcionarios públicos, en muchos casos gozan también de una cierta politización. Y es que el sistema de la libre designación, para el que la Ley 30/84 establecido unos determinados mecanismos de publicidad, con objeto de que pudieran ser solicitados por los que reunieran los requisitos, está completamente desvirtuado y aunque sigue efectuándose la convocatoria pública, en la inmensa mayoría de los casos el puesto está asignado previamente. Ello si, por los mecanismos de la adscripción provisional o la comisión de servicios, no se encuentra ocupado provisionalmente por quien va a desempeñarlo después de la correspondiente convocatoria. Pero es necesario decir que en muchísimos casos, en la cobertura de tales puestos para nada tiene influencia el poder político, sino que son más bien razones personales o corporativas las que influyen en la selección. El sistema está necesitado de una urgente reforma.

 

4.- LA PROFESIONALIZACION DEL DIRECTIVO PÚBLICO.

El fortalecimiento de la dirección pública exige la profesionalización de los directivos públicos. Un  componente básico  de la tarea de gobierno es ajustar las estructuras y el funcionamiento de las Administraciones públicas a las necesidades de los ciudadanos y a las políticas  públicas para satisfacerlas, teniendo en cuenta los factores que las favorecen  y las restricciones que el  entorno social, político y económico genera. Hace falta capacidad institucional para adaptarse al cambio y  generar dinámicas apropiadas que den respuestas a las demandas sociales. Para ello es necesario liderazgo. La capacidad para señalar objetivos, gestionar el entorno, estimular al personal, diseñar estrategias a corto y medio plazo o llevar adelante políticas de información y comunicación consecuentes, precisan de  directivos públicos competentes, motivados y bien entrenados. El reconocimiento de esa necesidad de liderazgo no es un hecho delimitado a cierto tipo de organizaciones, sino que tiene carácter estructural o permanente y afecta a todas las organizaciones. La necesidad de liderazgo es indispensable para que en las organizaciones administrativas pueda darse la necesaria mejora y anticipación a los acontecimientos.

 

4.1. La regulación española del directivo público.

El tema de los directivos públicos forma parte de la agenda pública de los países de la UE desde hace más de una década. Las decisiones sobre el modelo apropiado y los diseños institucionales a que han dado lugar son bastante amplios y responden tanto a necesidades compartidas como a las situaciones, la cultura y las tradiciones de cada lugar. Ciertamente hay variaciones significas entre  los distintos sistemas tanto de enfoque como de tiempos o de instrumentos de ordenación. En nuestro caso el Estatuto Básico del empleado público, y con posterioridad la Ley de Agencias, han  establecido una primera definición del personal directivo profesional, estableciendo los criterios por los que deberá regirse su regulación. Así se ha establecido que es necesario que estén definidas cuales son las funciones directivas profesionales a llevar a cabo; su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, garantizándose en la designación los principios de publicidad y transparencia. Finalmente se establece que estará sometido a evaluación y sus condiciones de empleo no tendrán la consideración de materia objeto de negociación colectiva. Pero su régimen jurídico queda pospuesto a las normas del desarrollo del Estatuto tanto por parte de la Administración del Estado como por las Comunidades Autónomas.

4.2  Los términos del debate.

En España la reflexión en torno a los directivos públicos y la elaboración de propuestas más o menos acabadas sobre los mismos tiene ya un cierto recorrido, pero sólo recientemente ha logrado entrar en la agenda de los poderes públicos. La situación en la que nos encontramos es de una cierta progresión en la formalización de esta figura, pero con ciertas limitaciones. La necesidad de diseñar una función directiva profesionalizada no está en discusión, pero al mismo tiempo no se ha acabado de definir una alternativa clara al sistema de confianza política imperante. Por lo que respecta a la Administración General del Estado, la regulación se encuentra paralizada, motivada de manera indudable por la inestabilidad política generada a partir de las elecciones de 2015.  En  algunas Comunidades Autónomas, la profesionalización de los directivos públicos está pugnando por verse reconocida como tema de la agenda política. Pero establecidos estos parámetros lo primero que hay que plantearse es si la Administración cuenta con una cantera de personas con la preparación y experiencia profesional suficiente para poder dar cobertura a los diferentes puestos de las distintas organizaciones en donde son imprescindibles sus servicios. Porque puede afirmarse que lo se previó en la LOFAGE no fue tanto la “profesionalización” de los órganos directivos como su “funcionarización”.  Y ello porque la exigencia de la mera pertenencia a un Cuerpo del nivel A1 no acredita en modo alguno que el directivo tenga la capacidad técnica suficiente para el ejercicio de las modernas funciones directivas. Pero hay que partir, en todo caso, de que el nivel directivo es un espacio de confluencia entre política y administración, y su régimen jurídico admite formas distintas de las actuales que intente logar un equilibrio entre las exigencias de la política y  las exigencias de la administración. El vigente sistema de directivos públicos satisface por una parte a los gobiernos, por cuanto les asegura la confianza y lealtad política de los cargos que son nombrados, y por otra a los propios cuerpos de funcionarios pues les garantiza que solo entre ellos pueden nombrase los directivos públicos, independientemente de que posean o no cualidades directivas. Lo que no sabemos es si el sistema es el mejor para una buena administración de los servicios públicos. La regulación de los directivos públicos ha de intentar lograr un encaje satisfactorio entre la esfera política y la esfera administrativa. Pero conseguir ese equilibrio quizá nos obliga a distinguir entre lo que es “esencialmente político” y lo que sea “esencialmente profesional”. Solo por ese camino podremos llegar a una definición correcta del directivo público. Parece evidente que hay sectores de la administración,  sobre todo en el ámbito de las administraciones prestadoras de servicios, donde resulta más fácil establecer esta distinción.

4.3  El modelo que puede servir de  referencia: Portugal.

Como hemos dicho son muchos los modelos de directivos públicos en los países de la UE, atendiendo a sus particulares modelos culturales y de función pública. Los autores del libro sobre “Nuevos tiempos para la función pública”, han analizado la figura del directivo público en modelos comparados y se inclinan, así como otros autores por el caso de Portugal, como uno de los casos de éxito. A lo dicho en dicha publicación nos remitimos, pero no obstante si queremos dejar constancia, según esos autores, de lo siguiente:

  • La creación de la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública fue creada como consecuencia de las reformas derivadas de la dura crisis financiera iniciada en 2008, que obligó a un rescate comunitario de la Republica portuguesa.
  • La Comisión posee total autonomía del Ejecutivo y rinde cuentas únicamente al Parlamento.
  • Funciona para cada convocatoria de un tribunal fijo (Presidente y tres vocales) nombrados por cuatro años, mas otro vocal por el Ministerio proponente de la plaza y expertos de reconocido prestigio determinados por una Comisión Parlamentaria.
  • El procedimiento de selección dura entre 25 y 35 días. Comienza por la solicitud del Departamento correspondiente. La Comisión elabora el perfil del puesto, que necesariamente será genérico para evitar perfiles a medida de un candidato. Los candidatos envía su curriculum. Los 6 candidatos con mejor puntuación han de superar una prueba y una entrevista.
  • La Comisión formula finalmente una propuesta con 3 candidatos.
  • El candidato nombrado desempeña el puesto por un plazo de 5 años.
  • La Comisión ha llevado a cabo 473 procedimientos de selección completados, habiendo evaluado a 7.000 candidatos.
  • En el 25% de los casos fueron designadas personas que no eran funcionarios.

Finalizaremos señalando que las Administraciones españolas están bien necesitadas de reformas. No hay duda que las reformas son más fáciles cuando existen gobiernos estables apoyados por mayorías parlamentarias suficientes. La Administración General del Estado tiene que asumir de una vez que, salvo en sectores muy específicos, sus competencias no son de gestión directa  sino de dirección estratégica y planificación, y por tanto deberá adaptar el conjunto de su personal, pero singularmente su personal directivo, a esta nueva realidad. Las Comunidades Autónomas y los Ayuntamiento por el contrario son esencialmente administraciones prestadoras de servicios, servicios de gran importancia numérica y que afectan a un buen conjunto de ciudadanos y por tanto deberán adaptar sus estructuras a estas específicas necesidades, tanto en lo que se refiere al conjunto de su personal como al personal directivo. Esperemos que los nuevos dirigentes, recientemente elegidos, tanto en el nivel nacional como en los niveles territoriales sean capaces de organizar las coaliciones necesarias para llevar a buen puerto estas medidas necesarias.

 

BIBLIOGRAFIA.-

Areses Vidal, Xose y otros.- NUEVOS TIEMPOS PARA  LA FUNCIÓN PUBLICA. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2017