Las elecciones legislativas en España desde 1977

CONFERENCIA: Adolfo Hernández Lafuente y Consuelo Laiz Castro

“Las elecciones legislativas en España desde 1977”

Jueves, 29 de junio de 2017

19:30 horas

Academia Española de Administración Pública

 

 

Libro publicado: Adolfo Hernández Lafuente y Consuelo Laiz Castro (2017). Atlas de elecciones y partidos políticos en España (1977-2016). Madrid. Síntesis.

 

 

Buenas tardes a todos,

Muchas gracias, Presidente, querido Paco, por abrirnos este espacio de nuestra Academia Española de Administración Pública para hablar de elecciones en España, y precisamente ahora, tras cuarenta años de ejercicio democrático.

Nuestra generación y las generaciones cercanas tuvimos la suerte de luchar por la democracia con el entusiasmo de la juventud y luego también hemos podido ejercerla y disfrutarla durante nuestra madurez.

Es una experiencia que, más allá de las vivencias particulares, debemos apreciar o, como se dice ahora, “poner en valor”, porque en sí misma aporta conocimientos valiosos sobre lo que ha sido la puesta en marcha del sistema democrático. Pero además de nuestras experiencias como ciudadanos, algunos, debido a nuestros estudios y a nuestra profesión, nos hemos parado a reflexionar sobre el funcionamiento de la democracia en España y hemos analizado algunos de sus rasgos, como, por ejemplo, el comportamiento electoral o el sistema de partidos en España. Es en este último sentido, sobre nuestros análisis, de lo que queremos hablaros hoy aquí.

Adolfo y yo misma hemos pasado muchas horas de los últimos dos años estudiando las condiciones previas de cada elección, el ambiente preelectoral, los resultados electorales y sus indicadores principales. También hemos analizado los partidos y el sistema de partidos en España, y todo ello lo hemos intentado plasmar en nuestro libro: Atlas de elecciones y partidos políticos en España (1977-2016). Ahora queremos contaros algunas de nuestras conclusiones.

Para visualizar mejor el escenario electoral, desde las primeras elecciones generales del 15 de junio de 1977 hasta las celebradas el 26 de junio de 2016, vamos a establecer cuatro etapas distintas. Se han celebrado un total de trece elecciones a Cortes Generales en el periodo citado y sus resultados presentan una serie de características que permiten, a nuestro juicio, agrupar elecciones, diferenciar distintas etapas según los resultados electorales y  catalogar al sistema de partidos derivado de dichos resultados.

Primera etapa: elecciones al Congreso de los Diputados de 1977 y 1979. Fue la etapa de transición política y aprobación de la Constitución. Con un parlamento compuesto, ya entonces, de doce y catorce partidos respectivamente.

En aquellos momentos se calificó de muchas maneras al sistema de partidos en España. La denominación estrella que obtuvo más éxito, fue la de “bipartidismo imperfecto”, pese a ser inapropiada para un sistema político que ya entonces tenía partidos políticos de ámbito no estatal en el parlamento nacional y que, además, estos contribuían, desde el ámbito parlamentario, a la acción de unos gobiernos monocolores pero minoritarios.

Por otra parte, su uso demostraba un desconocimiento del origen de la expresión: Giorgio Galli, en su texto de 1965, “Il bipartitismo imperfetto. Comunisti e democristiani in Italia”, empleó esta expresión para mostrar la situación italiana, en la que la Democracia Cristiana se había impuesto de tal manera sobre los demás partidos del arco parlamentario que no era posible la alternancia partidista entre el principal partido (en el gobierno) y los partidos de la oposición. Como se puede observar, nada tiene que ver con la situación española, en la que ese término de “imperfecto” solo podía hacer referencia a la existencia de un número mayor de partidos que el habitual en los sistemas de partidos bipartidistas.

A nuestro juicio, el sistema de partidos fue de pluralismo moderado. El índice que calcula el Número Efectivo de Partidos parlamentarios (NEPp) fue del 2,91 y del 2,81 (en el bipartidismo, el índice sería de 2 o por debajo de 2). Además, el Congreso de los Diputados ya presentaba una complejidad elevada con doce partidos en 1977, de los que seis eran partidos de ámbito no estatal (PANE) y con catorce partidos en 1979, de los que nueve eran PANE; igualmente, algunos de esos partidos apoyaron la investidura y colaboraron a la acción de gobierno. No obstante, el porcentaje de escaños de los dos primeros partidos alcanzó el 80,8% de los mismos en 1977 y el 82,5% en 1979, datos que muestran una elevada concentración del voto en los dos primeros partidos. Pero pese a ello, los gobiernos fueron minoritarios y necesitaron los acuerdos con otros partidos, aunque en el parlamento. Se inauguró así, una preferencia por los acuerdos en sede parlamentaria, en lugar de la formación de gobiernos de coalición, preferencia que se mantuvo en el tiempo.

Segunda etapa: elecciones de 1982, 1986, 1989 y 1993. De las cuatro elecciones, resultaron tres mayorías absolutas en el parlamento y en la cuarta elección, la mayoría se quedó a un escaño de la mayoría absoluta. En cuanto al número de partidos en el parlamento, éste osciló entre diez partidos en 1982 y trece partidos en 1989. En 1986, obtuvieron escaño un total de doce partidos y en 1993, el parlamento estaba compuesto por once partidos.

El cambio de etapa se fundamenta en los resultados de las elecciones de 1982, a las que consideramos, de acuerdo con las clasificaciones de la disciplina, críticas o de realineamiento, dado el gran cambio que se produce tanto en los apoyos a los partidos como en los mismos resultados. En este sentido, lo más relevante es la distancia en votos y en escaños entre el primer partido (PSOE) y el segundo partido (AP-PDP). La diferencia entre ellos dos fue del 22% en votos y del 27% en escaños. Derivado de estos resultados electorales y de los resultados de las elecciones siguientes, aunque en menor medida, podemos hablar de un sistema de partidos de partido dominante o, lo que es lo mismo, de un multipartidismo con partido dominante.

¿Por qué no bipartidismo, sobre todo en 1982?: porque el NEPp no es el propio del bipartidismo. Los índices del número efectivo de partidos parlamentarios fueron los siguientes: 1982: 2,33; 1986: 2,68; 1989:2,85; y 1993: 2,67. Ninguno se asemeja a los índices de los países típicamente bipartidistas (de tradición anglosajona) que no suelen alcanzar el valor de 2. Por ejemplo, las medias (entre 1945 y 1996) del NEPp  en Barbados fue del 1,76; en Botswana del 1,35; en Reino Unido que es menos bipartidista, del 2,11. Las diferencias con los datos de España advierten de una situación más compleja, incluso para 1982, cuando la representación parlamentaria estaba formada por cinco partidos de ámbito estatal (PAE) y otros cinco de ámbito no estatal (PANE). Aunque la mayoría absoluta había reducido el número de PANE de nueve (1979) a cinco.

En todo caso, los resultados electorales de 1993 anunciaban cambios en el electorado, principalmente, derivados de las críticas reiteradas a los efectos de las mayorías absolutas, entre otros motivos, porque dejaban fuera de influencia la capacidad de negociación de los PANE con los gobiernos de la nación.

Tercera etapa: elecciones de 1996, 2000, 2004, 2008, 2011. Se acabaron las mayorías absolutas reiteradas, pero aún así, hubo mayoría absoluta en 2000 y de nuevo en 2011. Los gobiernos volvieron a ser minoritarios y monocolores, por lo que también volvieron los pactos entre los partidos en sede parlamentaria, gracias, precisamente, a los PANE. En todos los casos se evitaron los gobiernos de coalición que, por otra parte, ya estaban siendo una realidad en los gobiernos de las comunidades autónomas.

El NEPp osciló entre el 2,34 en 2008 y el 2,72 en 1996. En esta etapa, no hay ningún partido dominante en el parlamento y se vuelve al sistema de partidos de pluralismo moderado, con los PANE contribuyendo a la gobernabilidad. Hay dos mayorías absolutas, pero la distancia entre el primer y el segundo partido no es tan destacable como en los años ochenta. En 2000, el diferencial fue de un 10% en votos y un 16% en escaños, aunque en 2011, el diferencial fue mayor, un 15% en votos y un 21% en escaños. Los resultados de ese año 2011 ya anunciaban factores nuevos: mayor fragmentación parlamentaria, con trece partidos y también aumento de los PANE con el 10,8% de los escaños y nueve partidos, y esto, pese a la mayoría absoluta del PP con el 53% de los escaños. Un comportamiento nuevo de los electores, pues cuando un partido de ámbito estatal (PAE) obtenía la mayoría absoluta, los PANE perdían apoyos electorales. Ese incremento de los PANE llegará hasta el 15% de escaños en 2015.

Cuarta etapa: elecciones de 2015 y 2016. Continúa la ausencia de mayorías absolutas, la fragmentación parlamentaria se duplicó y los resultados electorales de 2015 generaron una situación de ingobernabilidad que hizo imposible la formación de gobierno. Como consecuencia, se convocaron nuevas elecciones el 26 de junio de 2016 y en ellas, ningún partido se acercó a la mayoría absoluta. De nuevo el gobierno era minoritario y monocolor, y de nuevo se optó por los pactos en sede parlamentaria, evitando el gobierno de coalición.

El número de partidos en el parlamento no había variado (trece en 2015 y doce en 2016), pero había aumentado la fragmentación y también los PANE (ocho partidos en ambas elecciones) y lo más importante, los índices del número efectivo de partidos parlamentarios (NEPp) había aumentado drásticamente: en 2015 fue de 4,53 y en 2016 fue de 4,15. Además el reparto de los apoyos electorales mostraba importantes cambios. A diferencia de lo que había ocurrido hasta 2011, en que el primero y el segundo partido reunían más del 70% de los votos y más del 80% de los escaños, en esta etapa los dos primeros partidos suman en torno al 50% de los votos y al 60% de los escaños. En 2016, el partido ganador obtuvo el 33% de los votos y el 39% de escaños y entre el primero y el segundo partido reunían el 55% de los votos y el 63% del los escaños. El realineamiento de las preferencias de los electores era manifiesta: en el ámbito estatal, cuatro partidos se repartían los apoyos electorales. Comienza así una nueva etapa del sistema de partidos, caracterizado por ser un sistema multipartidista sin partido dominante.

¿Por qué insistir en esta clasificación? Primero, porque es lo que nos dicen los datos, interpretados a la luz de las teorías electorales y de los sistemas de partidos, y evitando los sesgos. Y segundo, porque es acorde con una visión completa de la política en España que se aleja de una interpretación simplificada de la misma. Hemos evitado así, borrar o difuminar a los actores y procesos que operaban más allá del partido en el gobierno y el principal partido de la oposición, los dos actores privilegiados en perspectivas más simplificadas. Precisamente, esa era la visión bipartidista que tenía el profesor y político Fraga Iribarne e intentó imponer a partir del modelo británico que era su preferido.

Por otra parte, hay más razones para defender este planteamiento. Los estudios sobre las fracturas o conflictos sociales que influyen en la formación de los partidos políticos, nos indican que España es una sociedad plural que presenta al menos, tres fracturas importantes: la socio-económica y la étnico-territorial (ambas en un nivel alto de conflicto) y la religiosa (en un nivel medio). Tener en cuenta estas fracturas sociales es necesario para comprender la formación de los partidos políticos (tanto en el eje izquierda y derecha, como en el eje centro-periferia) y cómo se canaliza la articulación de intereses e ideas a través de ellos, porque si los conflictos e intereses no se canalizan por la vía política, esos conflictos se hacen abiertos e incontrolables.

Además en este siglo XXI, una nueva fractura, la generacional, parece estar presente en los nuevos partidos y habría que estudiarla en detalle. Las generaciones siempre han existido, pero en ciertos momentos de la historia, se expresan y se diferencian de la anterior generación con virulencia, bien porque ha habido una guerra, un cambio profundo o algún otro factor como una crisis económica. Por otra parte, parece evidente constatar que las formas organizativas de los partidos (los nuevos y los viejos) han dado un vuelco y que tras el movimiento del 15-M, la política se ha extendido más entre los jóvenes, las asociaciones y todo ello con el apoyo de las TIC.

Es importante tener presente que la sociedad española es plural y compleja y por eso también lo es la variedad de partidos políticos y la composición parlamentaria. Por todo ello, desde nuestro criterio, consideramos que no hay razones para hablar de bipartidismo en España, ni en el comienzo de la democracia ni después. El sistema de partidos se ha caracterizado la mayor parte del tiempo por un pluralismo moderado, excepto en el período de las mayorías absolutas del PSOE, etapa que calificamos de sistema de partido dominante, y a partir de 2015 existe un multipartidismo sin partido dominante.

 

La composición media del Congreso de los Diputados ha sido de 11,85 partidos, casi doce partidos y entre el 9% y el 10%  de los escaños los ocupaban los PANE. En 2015 los partidos de ámbito no estatal habían alcanzado el 15% de los escaños. Esta realidad refleja dos cuestiones: 1) Los PANE han contribuido a la gobernabilidad de España en reiteradas ocasiones –realmente, cada vez que no había una mayoría absoluta en el parlamento-. 2) Observamos que un número tan elevado de partidos de ámbito no estatal (PANE) pone en evidencia cierta incapacidad de los partidos de ámbito estatal (PAE) para aunar voluntades e intereses en el conjunto del territorio nacional.

En cuanto a la participación electoral, queremos destacar tres cuestiones:

1) Desde el comienzo de la democracia, los ciudadanos han votado de forma distinta según percibían que las elecciones eran importantes (de realineamiento o críticas) o que lo eran menos (de continuidad). Esto permitió  a los estudiosos establecer una clasificación entre las elecciones de primer orden y las elecciones de segundo orden y según esto, tenemos un comportamiento electoral diferente. De tal manera, hemos constatado que en las elecciones de primer orden pueden abstenerse entre un 20% y un 25% de los electores y en las de segundo orden pueden abstenerse hasta un 34% de los electores.

2) La segunda cuestión es que desde el comienzo de la democracia ha existido un 20% del electorado que ha permanecido ajeno a la participación electoral en todo momento. Pero desde las tres últimas elecciones del período estudiado, sean de primer o de segundo orden, la abstención ha sido superior al 30% de los electores.

3) Por último, tenemos que referirnos a la reforma electoral de la LOREG de 2011, sobre el voto de los españoles residentes en el extranjero (CERA). Esta reforma ha provocado un gran descenso de la participación electoral en este colectivo. La exigencia de inscripción previa en el censo de votantes ha reducido en más de 25 puntos porcentuales la participación de estos electores. Así lo demuestran los datos: en 2008 votaron el  31,74% del CERA y en 2011, votaron el 4,94% de los electores residentes ausentes. Los numerosos requisitos para votar, sin duda inspirados en el principio de la limpieza electoral, han acabado por disuadir a los electores de ejercer su derecho de voto.

La última parte de nuestra intervención la vamos a dedicar a destacar algunos rasgos de las élites políticas españolas, rasgos que se han ido consolidando y que han calado en la realidad política y social española en estos cuarenta años de democracia. El primero y más consolidado de ellos es la tendencia a la confrontación directa con el adversario y a querer crecer en base a anular al contrario. Esto tiene que ver con la ausencia de objetivos, de proyectos específicos y de programas. Si la prioridad es alcanzar un objetivo político habrá que negociar. Si esto no es prioritario, la crítica ácida es gratuita. Sólo con la llegada de la crisis económica y la ausencia de mayorías absolutas en el parlamento que se perciben difíciles de lograr, se ha empezado a contemplar la realidad española más a fondo, observando su complejidad y hablando por primera vez de “democracia de consenso”.

El segundo rasgo, en parte vinculado al anterior, es la profesionalización de la política. Si la acción política desarrollada por los representantes constituye, sobre todo, un puesto de trabajo, la clave será conservarlo, por encima de llevar a cabo un programa o alcanzar un objetivo político. Durante la transición y primeros años de la democracia, los representantes y políticos españoles tenían una profesión y en un determinado momento,  saltaron a la política. Actualmente, la juventudes de los partidos funcionan como trampolín para dar el salto a la política y en muchos casos, los dirigentes no han ejercido ninguna profesión, al margen de la actividad política.

El tercer rasgo que queremos destacar es que desde el comienzo de la democracia, los partidos políticos han estado poco anclados en la sociedad y han cumplido pocas funciones de socialización política y esto continúa al día de hoy. En parte, esto viene derivado del extraordinario apoyo institucional y de financiación pública que los partidos políticos han recibido durante todos los años de democracia (originado, en parte, por la prohibición en el régimen anterior). Pero esta situación ha provocado que los partidos políticos ya no estén cumpliendo con las funciones públicas de socialización y difusión de una cultura política cívica. Sin embargo, las democracias para sobrevivir, necesitan ciudadanos instruidos cívicamente.

Por último, el cuarto rasgo observado se refiere a la presencia de nuevos actores políticos que no siempre son partidos políticos. Han surgido nuevas formas de organización horizontales, gracias a las TIC, movimientos sociales y ONG que aspiran también a participar e influir en la agenda política a través de nuevas formas de democracia directa. No cabe duda que el Movimiento 15-M y sus derivados han introducido factores nuevos en la vida política: nuevos partidos; nuevas formas organizativas; una democracia más horizontal; nuevas formas de participación; y una cierta radicalidad generacional. Si los programas políticos, bien sean socialdemócratas, conservadores o cualquier otro, no recogen estas novedades, pueden perder muchos electores en los próximos años.

Muchas gracias.

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